关于优化建设工程变更审批流程的建议

案由：	关于优化建设工程变更审批流程的建议
届次：	十二届三次
领衔人：	周展群
承办单位：	区发改局
处理情况：	周展群委员：您提出的《关于优化建设工程变更审批流程的建议》已收悉，感谢您对我区政府投资项目工程变更管理提出的宝贵意见，这对我区优化工程变更管理流程制度、提升政府投资项目监管效能具有重要借鉴意义。现将办理情况答复如下：一、我区政府投资项目工程变更管理现状概况目前我区政府投资项目工程变更管理方面的主要区级文件有《余杭区政府投资项目管理办法》（余政办〔2018〕106号）、《余杭区政府投资项目工程变更管理办法》（余政办〔2018〕107号）、《关于进一步规范和优化余杭区政府投资项目工程变更流程的通知》（余发改〔2021〕70号）等。在变更程序方面，区级相关文件规定，政府投资项目按“先审批，后实施”、变更方案分级审批的原则实施工程变更。工程变更审批分决策阶段变更方案审批和实施阶段变更费用审批。其中变更方案审批包括技术方案审批和变更方案费用控制金额审批。在各单位职能方面，区级相关文件规定，建设单位为项目变更管理的第一责任人，负责对项目工程变更的管理工作，按合同约定对变更费用审批，组织变更的实施。主管部门负责本部门项目变更的监督管理工作，负责组织本部门项目一般变更、较小变更的联合审查，重大、较大变更技术方案及必要性审核，配合区发改局做好对重大、较大变更方案的联合审查，负责一般、较小变更方案费用控制金额的核定。区发改局负责对政府投资项目的变更管理和监督，组织重大、较大变更方案联合审查，负责重大、较大变更方案费用控制金额的核定。同时，各主管部门（平台、镇街、区属国有企业、有工程建设管理职能的区直机关，下同）普遍有本单位内部的工程变更管理制度（实施细则等），从内控的角度对工程变更范围类别、审批程序、监督管理做了相应规定。总体而言，目前我区政府投资项目工程变更管理的制度是符合规律、切合实际、富有实效的，基本实现了对工程变更方案必要性、合理性、科学性、经济性的有效把控，基本达到了效率和风险的平衡。 2022年，区发改局共组织工程变更部门联审会26次，完成较大、重大变更方案审查137项（其中较大变更111项，重大变更26项），有力支持了文一西路隧道、中法航空大学、良渚医院、余杭第一中学等重大项目推进，为我区建设杭州城市新中心作出了积极贡献。二、存在的相关问题症结及剖析研判不可否认，我区政府投资项目工程变更管理实践中仍然存在诸多问题，在效率和风险的平衡等方面仍然有进一步优化提升的空间。突出体现在部分单位内部工程变更审批流程过于冗长，各级决策叠床架屋，平行环节重复设置，导致整体运行效率低下，影响项目进度和制度严肃性，甚至可能引起工程建设领域涉稳风险。目前各单位的内控流程普遍包括项目、科室（国企子公司、二级部门）、行政班子（国企经营层）、党委（党工委）四个决策主体。许多单位在项目层面要组织各参建方召开专题例会，审核论证工程变更的必要性、可行性，会议通过后再出具联系单等文件。部分镇街还设置项目办或工程变更领导小组层级的决策环节。比如瓶窑镇较小变更由项目办会议进行最终决策，一般变更和较大、重大变更在项目办会议后均需提交党政领导班子的相关会议；良渚街道较小变更、一般变更均由工程变更领导小组会议进行最终决策，较大、重大变更在工程变更领导小组会议后再提交街道党工委会议研究决策。经调研，各单位内控流程在实践中直接影响工程变更审批进度的因素主要有三点：一是部分决策会议的召开时间不确定。比如党政领导班子的相关会议召开频率较低，各镇街的镇长（主任）办公会、班子会、党委（党工委）会普遍一个月召开一次，需上会的工程变更很容易因错过会议节点而大幅延期。二是部分层级的会议纪要发文耗时久。实践中，镇长（主任）办公会、班子会、党委（党工委）会、集团经营层会的会议纪要因议题较多、牵涉面较广，需多方把关、层层流转，往往要会后半个月以上甚至一个月以上才能正式印发，和工程进度要求存在普遍性冲突。三是部分单位的决策环节有重复设置之嫌。对于工程变更管理而言，党、政应属于平行层级。且按照普遍的分工惯例，工程建设等事务属于行政口职能。但个别镇街，较大、重大变更在镇长（主任）办公会通过后，还需再提交党委（党工委）会议确认。此类“党政同责”的安排产生了“叠加效应”，进一步放大了相关会议召开频率较低、会议纪要发文所需时间过久的不利影响。三、优化思路和任务对策作为政府投资项目的综合管理部门，区发改局高度重视优化工程变更审批流程、提升工程变更管理效率。相关负责人于4月7日上门与政协委员（提案人）交流面商，并于5月9日组织区财政局、区住建局、区交通运输局、区林水局、区教育局、区卫健局、良渚新城、钱江经济开发区、瓶窑镇、余杭街道、闲林街道、中泰街道、区城投集团、区交投集团、区水务集团等单位召开工程变更管理流程优化座谈会。经多方研讨，深入研究，我局将以平衡效率和风险为原则，积极而审慎地推进工程变更审批流程优化事宜。具体将从三个方面入手。一是专业化建设。工程建设专业性较强，相关经办人员、负责人员的专业能力不足，对专业技术问题的识别、解决经验能力不足，是导致重复设置决策环节、风控环节以致整个流程叠床架屋、冗长拖沓的重要因素。此类问题在镇街尤为突出，不同科室、不同条线间人员交流调动频繁，专业知识、管理经验等难以长期积累沉淀，广度有余、深度不足。对此，一方面将推动各镇街基于工程建设的专业性而保障相关岗位人员的相对稳定，并加强培训指导。另一方面，也将推动区属国企等专业力量进一步下沉，推广闲林集镇、瓶窑新城等区域由区属国企统筹做地开发、统筹建设的经验，鼓励镇街的大型工程项目由区属国企建设管理或直接作为业主单位。同时，鼓励采用全过程咨询、代建管理等模式，积极引入社会第三方技术咨询服务力量，以补政府项目管理专业技术力量的不足。二是数字化赋能。顺应数字化改革大方向，研究建设全区统一的政府投资项目工程变更管理系统，统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，从整体上提升我区工程变更管理的质量和效率。优先研究试点工程变更审批流程“上线”，鼓励线上呈报、线上流转、线上决策、线上审批，减少非必要线下环节，可并行的环节尽量线上并行。三是集约化管理。鼓励各主管部门建立工程变更领导小组/项目办制度，以工程变更领导小组/项目办会议作为核心决策环节，会议召开频率与工程项目实际需要相适应，避免镇长（主任）办公会、班子会、党委（党工委）会、集团经营层会等召开频率低、议题领域多、牵涉面广、纪要发文耗时久对工程变更审批进度的不利影响。研究制定相关指导细则，对《余杭区政府投资项目工程变更管理办法》（余政办〔2018〕107号）时间要求、效率要求落到实处。

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届次：

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承办单位：

区发改局

处理情况：

周展群委员：您提出的《关于优化建设工程变更审批流程的建议》已收悉，感谢您对我区政府投资项目工程变更管理提出的宝贵意见，这对我区优化工程变更管理流程制度、提升政府投资项目监管效能具有重要借鉴意义。现将办理情况答复如下：一、我区政府投资项目工程变更管理现状概况目前我区政府投资项目工程变更管理方面的主要区级文件有《余杭区政府投资项目管理办法》（余政办〔2018〕106号）、《余杭区政府投资项目工程变更管理办法》（余政办〔2018〕107号）、《关于进一步规范和优化余杭区政府投资项目工程变更流程的通知》（余发改〔2021〕70号）等。在变更程序方面，区级相关文件规定，政府投资项目按“先审批，后实施”、变更方案分级审批的原则实施工程变更。工程变更审批分决策阶段变更方案审批和实施阶段变更费用审批。其中变更方案审批包括技术方案审批和变更方案费用控制金额审批。在各单位职能方面，区级相关文件规定，建设单位为项目变更管理的第一责任人，负责对项目工程变更的管理工作，按合同约定对变更费用审批，组织变更的实施。主管部门负责本部门项目变更的监督管理工作，负责组织本部门项目一般变更、较小变更的联合审查，重大、较大变更技术方案及必要性审核，配合区发改局做好对重大、较大变更方案的联合审查，负责一般、较小变更方案费用控制金额的核定。区发改局负责对政府投资项目的变更管理和监督，组织重大、较大变更方案联合审查，负责重大、较大变更方案费用控制金额的核定。同时，各主管部门（平台、镇街、区属国有企业、有工程建设管理职能的区直机关，下同）普遍有本单位内部的工程变更管理制度（实施细则等），从内控的角度对工程变更范围类别、审批程序、监督管理做了相应规定。总体而言，目前我区政府投资项目工程变更管理的制度是符合规律、切合实际、富有实效的，基本实现了对工程变更方案必要性、合理性、科学性、经济性的有效把控，基本达到了效率和风险的平衡。 2022年，区发改局共组织工程变更部门联审会26次，完成较大、重大变更方案审查137项（其中较大变更111项，重大变更26项），有力支持了文一西路隧道、中法航空大学、良渚医院、余杭第一中学等重大项目推进，为我区建设杭州城市新中心作出了积极贡献。二、存在的相关问题症结及剖析研判不可否认，我区政府投资项目工程变更管理实践中仍然存在诸多问题，在效率和风险的平衡等方面仍然有进一步优化提升的空间。突出体现在部分单位内部工程变更审批流程过于冗长，各级决策叠床架屋，平行环节重复设置，导致整体运行效率低下，影响项目进度和制度严肃性，甚至可能引起工程建设领域涉稳风险。目前各单位的内控流程普遍包括项目、科室（国企子公司、二级部门）、行政班子（国企经营层）、党委（党工委）四个决策主体。许多单位在项目层面要组织各参建方召开专题例会，审核论证工程变更的必要性、可行性，会议通过后再出具联系单等文件。部分镇街还设置项目办或工程变更领导小组层级的决策环节。比如瓶窑镇较小变更由项目办会议进行最终决策，一般变更和较大、重大变更在项目办会议后均需提交党政领导班子的相关会议；良渚街道较小变更、一般变更均由工程变更领导小组会议进行最终决策，较大、重大变更在工程变更领导小组会议后再提交街道党工委会议研究决策。经调研，各单位内控流程在实践中直接影响工程变更审批进度的因素主要有三点：一是部分决策会议的召开时间不确定。比如党政领导班子的相关会议召开频率较低，各镇街的镇长（主任）办公会、班子会、党委（党工委）会普遍一个月召开一次，需上会的工程变更很容易因错过会议节点而大幅延期。二是部分层级的会议纪要发文耗时久。实践中，镇长（主任）办公会、班子会、党委（党工委）会、集团经营层会的会议纪要因议题较多、牵涉面较广，需多方把关、层层流转，往往要会后半个月以上甚至一个月以上才能正式印发，和工程进度要求存在普遍性冲突。三是部分单位的决策环节有重复设置之嫌。对于工程变更管理而言，党、政应属于平行层级。且按照普遍的分工惯例，工程建设等事务属于行政口职能。但个别镇街，较大、重大变更在镇长（主任）办公会通过后，还需再提交党委（党工委）会议确认。此类“党政同责”的安排产生了“叠加效应”，进一步放大了相关会议召开频率较低、会议纪要发文所需时间过久的不利影响。三、优化思路和任务对策作为政府投资项目的综合管理部门，区发改局高度重视优化工程变更审批流程、提升工程变更管理效率。相关负责人于4月7日上门与政协委员（提案人）交流面商，并于5月9日组织区财政局、区住建局、区交通运输局、区林水局、区教育局、区卫健局、良渚新城、钱江经济开发区、瓶窑镇、余杭街道、闲林街道、中泰街道、区城投集团、区交投集团、区水务集团等单位召开工程变更管理流程优化座谈会。经多方研讨，深入研究，我局将以平衡效率和风险为原则，积极而审慎地推进工程变更审批流程优化事宜。具体将从三个方面入手。一是专业化建设。工程建设专业性较强，相关经办人员、负责人员的专业能力不足，对专业技术问题的识别、解决经验能力不足，是导致重复设置决策环节、风控环节以致整个流程叠床架屋、冗长拖沓的重要因素。此类问题在镇街尤为突出，不同科室、不同条线间人员交流调动频繁，专业知识、管理经验等难以长期积累沉淀，广度有余、深度不足。对此，一方面将推动各镇街基于工程建设的专业性而保障相关岗位人员的相对稳定，并加强培训指导。另一方面，也将推动区属国企等专业力量进一步下沉，推广闲林集镇、瓶窑新城等区域由区属国企统筹做地开发、统筹建设的经验，鼓励镇街的大型工程项目由区属国企建设管理或直接作为业主单位。同时，鼓励采用全过程咨询、代建管理等模式，积极引入社会第三方技术咨询服务力量，以补政府项目管理专业技术力量的不足。二是数字化赋能。顺应数字化改革大方向，研究建设全区统一的政府投资项目工程变更管理系统，统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，从整体上提升我区工程变更管理的质量和效率。优先研究试点工程变更审批流程“上线”，鼓励线上呈报、线上流转、线上决策、线上审批，减少非必要线下环节，可并行的环节尽量线上并行。三是集约化管理。鼓励各主管部门建立工程变更领导小组/项目办制度，以工程变更领导小组/项目办会议作为核心决策环节，会议召开频率与工程项目实际需要相适应，避免镇长（主任）办公会、班子会、党委（党工委）会、集团经营层会等召开频率低、议题领域多、牵涉面广、纪要发文耗时久对工程变更审批进度的不利影响。研究制定相关指导细则，对《余杭区政府投资项目工程变更管理办法》（余政办〔2018〕107号）时间要求、效率要求落到实处。

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