杭州市余杭区人民政府

行政复议决定书

余政复决[2020]349号

申请人：陈某，男，汉族，身份证住址甘肃省酒泉市。

被申请人：杭州市余杭区市场监督管理局，住所地杭州市余杭区南苑街道世纪大道西928号。

法定代表人：胡昕，局长。

复议请求：1.请求确认被申请人作出的（余）市管函告字[2020]0918-2号回复函中不予立案的行政行为违法；2.责令被申请人限期重新作出处理。

申请人因上述行政争议，于2020年9月25日向本机关申请行政复议，本机关于同年9月29日依法受理并进行了审理。后于2020年11月20日经行政复议机关负责人批准，延长行政复议期限三十日。本案现已审理终结。

申请人称：2020年9月12日通过书面形式向杭州市市场监督管理局举报涉案商家杭州某食品有限公司（以下简称某公司）生产销售的预包装食品“时上花果金丝皇菊”存在涉嫌违法问题，杭州市市场监督管理局根据属地流转的原因分转至被申请人处处理。2020年9月20日申请人收到被申请人作出的（余）市管函告字[2020]0918-2号回复函，认为菊花被列入既是食品又是药品的物品名单，但该名单未对菊花品种进行限定，其次根据申请人提供的食品包装图片，该情形也不属于产品标签与包装物分离。因此认定违法事实不成立，不予立案。申请人对此不服。

申请人认为，1.《国家卫生计生委办公厅关于雪菊问题的复函》（国卫办食品函[2017]6号）中明确：菊花列入《既是食品又是药品的物品名单》，《药典》（2015版）中菊花位菊科植物菊，干燥头状花序，分为亳菊、滁菊、贡菊、杭菊、怀菊。因此，《既是食品又是药品的物品名单》中的菊花指的是亳菊、滁菊、贡菊、杭菊、怀菊。其他品种“菊花”若无法提供在我国有传统食用习惯证明材料的，应当按照《新食品原料安全性审查管理办法》规定进行安全性评估。认为其他品种“菊花”属于上述五种菊花之一的，应当具有法定的证明材料。而被申请人并没有全面客观依法调查，在没有证据证明涉诉金丝皇菊属于《既是食品又是药品的物品名单》中的菊花，也没有证据证明涉诉金丝皇菊在我国有传统食用习惯的证明材料和通过安全性评估的证明材料，还没有证据证明涉诉金丝皇菊属于《药典》（2015版）中的五种菊花之一。

2.涉诉金丝皇菊不在《药典》（2015版）里，所以其不属于药品，更不属于食药同源。其次，被申请人也无证据证明其属于食品，也未能证明其属于普通食品原料。

3.涉诉金丝皇菊属于产品标签与包装物分离的情形，该产品品名、配料、生产日期、保质期、类型、规格、产地、产品标准代号、存储条件、食用方法、生产商和地址等保障消费者知情权和安全权的关键重要质量信息均印在白色腰带上，上述信息并没有印在外包装盒上或粘贴在外包装盒上，白色腰带直接套在外包装盒上，很容易取下、脱落、与包装物分离，使消费者的食用安全权和知情权无法得到有效保障，违反《食品安全国家标准GB7718-2011》第3.7条不应与食品或其他包装物（容器）分离。

综上，申请人依法提起行政复议申请。

申请人同时提交的证据材料有：1.（余）市管函告字[2020]0918-2号《回复函》；2.举报书；3.购物小票复印件；4.产品正、反面照片各一张。

被申请人称：2020年9月15日，被申请人收到杭州市市场监督管理局交办的申请人的举报信，反映其购买了某公司生产的“金丝皇菊”一盒，因认为购买的产品标签与包装物分离，且金丝皇菊为非食品原料，申请人认为该产品涉嫌违法，故向被申请人举报，要求被申请人查处被举报人并给与举报人奖励。

针对申请人的举报，被申请人于2020年9月17日对被举报人某公司及所涉产品进行了调查。经过调查发现，被举报产品系预包装食品，产品类别为代用茶，该产品标签以捆条形式捆绑在产品中部，捆条背面以不干胶粘贴于产品表面，不破坏产品标签的情形下很难将标签取下。现场抽取一箱产品亦未发现标签与产品分离、脱落的情形，因此被申请人认为被举报产品不属于标签与包装物分离的情形。

同时，被申请人调查发现，某公司在生产举报产品过程中确实使用了配料金丝皇菊。根据《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发[2020]51号），菊花属于既是食品又是药品的物品，该通知未对菊花的具体种类进行限定，即应认为，所有菊花均属于既是食品又是药品的物品，可以作为食品原料使用。而金丝皇菊是菊科菊属植物，应当属于菊花的一种，可以作为食品原料使用。而申请人提到的《中华人民共和国药典》是药品研制、生产、经营、使用和监督管理的依据，并非专门的植物性著作，其对菊花的分类描述又较为笼统，仅列出五类，因此不能因《中华人民共和国药典》中对菊花的描述无金丝皇菊就认定金丝皇菊不属于菊花。同时，被举报产品为预包装食品，而《中华人民共和国药典》并非指导食品生产、经营、使用和监督管理的依据，不能通过《中华人民共和国药典》的规定认定金丝皇菊为非食品原料。

综上所述，申请人反映的某公司生产的食品其产品标签与包装物分离以及在生产食品过程中使用非食品原料的问题，经调查被申请人认为某公司均不构成以上行为，因此作出不予立案的决定。请求复议机关维持被申请人的行政行为。

被申请人在收到申请书副本之日起10日内提交了上述书面答复意见，并提交了以下证据材料：1.举报记录单、举报书及附件；2.现场笔录、照片制作单及照片、某公司证照复印件；3.不予立案审批表；4.《回复函》及邮寄凭据;5.涉案产品属种网页截图。 

本机关依职权调取了：《中华人民共和国农业行业标准 绿色食品 食用花卉》（NY／Ｔ1506-2015）。

经审理，本机关查明事实如下：

2020年9月15日，被申请人收到杭州市市场监督管理局交办的申请人的举报书，申请人反映其购买的某公司生产的预包装食品“时上花果金丝皇菊”产品标签与包装物分离不符合GB7718-2011第3.7条规定；其次，配料金丝皇菊为非食品原料，要求依法查处书面反馈举报办理结果并奖励举报人。

针对涉案举报，被申请人于2020年9月17日前往某公司生产车间和成品仓库进行检查，并制作现场笔录，同时调取了某公司的营业执照、食品生产许可证、食品生产许可品种明细表等相关文件。

被申请人经调查，查明：1.某公司持有有效的营业执照及生产许可证，具有案涉举报产品金丝皇菊（代用茶）的生产资质；2.案涉产品标签以捆条的形式捆绑在产品中部，捆条背面以不干胶粘贴于产品表面，不破坏产品标签的情形下很难将标签取下，现场抽取一箱产品亦未发现标签与产品分离、脱落的情形；3.检查该款产品标签，标签信息包括品名金丝皇菊、配料黄菊花等。被申请人还检查了产品的原料进货单和配料记录，进货单显示采购的原料为金丝皇菊，配料记录显示投料名称为黄菊花，某公司为此解释金丝皇菊为黄菊花的一种，该公司投料的黄菊花即为采购的金丝皇菊。

2020年9月17日，被申请人经审批认为申请人所举报的问题经调查，某公司均不构成违法，故决定对某公司不予立案。2020年9月18日，被申请人作出（余）市管函告字[2020]0918-2号《回复函》，告知申请人“经核实，菊花被列入既是食品又是药品的物品名单中，该名单未对菊花品种进行限定，因此我局认为，杭州某食品有限公司使用金丝皇菊为原料生产代用茶不构成违法，且根据你提供的食品包装图片，该情形也不属于产品标签与包装物分离。因此，我局认为违法事实不成立，决定对该公司不予立案。对你提出的举报奖励要求，因你举报的问题我局经调查认为不予立案，因此不符合举报奖励条件。”上述《回复函》于2020年9月18日寄给申请人。

另查：1.案涉产品属于预包装食品，标签为捆条形式套在产品中间，标签正面显示有“某花茶  金丝皇菊”字样，标签反面显示有“品名：金丝皇菊  配料：黄菊花 产品类别：代用茶（花茶）”字样，另标签反面还显示有保质期、规格、生产日期、产地、产品标准代号、食品生产许可证编号、生产商、地址等信息。

2.《中华人民共和国农业行业标准 绿色食品 食用花卉》（NY／Ｔ1506-2015）中对范围规定为“本标准适用绿色食品食用花卉的鲜品，包括菊花、玫瑰花、金银花……以及国家批准的其他可食用花卉。”

3.根据百度查询，金丝黄菊属于菊属菊花植物，是江西省修水县农业产业的支柱之一。

以上事实有（余）市管函告字[2020]0918-2号《回复函》、举报书、产品照片、举报记录单、现场笔录、照片制作单及照片、某公司证照复印件、不予立案审批表、邮寄凭据、涉案产品属种网页截图、《中华人民共和国农业行业标准 绿色食品 食用花卉》（NY／Ｔ1506-2015）等证据证实。

本机关认为，本案的争议焦点系被申请人针对申请人的举报于2020年9月18日对某公司作出的不予立案决定是否合法。

申请人向被申请人举报某公司生产的预包装食品标签不符合相关规定、使用非食品原料，根据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》的相关规定，被申请人作为某公司住所地所在的辖区负有食品安全监督管理职责的市场监督管理部门，具有对案涉举报进行处理的职权。

    程序方面。《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款规定：“市场监督管理部门依据监督检查职权发现违法行为，或者收到投诉、申诉、举报、其他机关移送（移交）、上级机关交办的案件，应当自发现违法行为或者收到相关材料之日起7个工作日内制作案件来源登记表并予以核查，决定是否立案或者移送（移交）等其他处理；特殊情况下，可以延长至15个工作日内决定是否立案或者移送（移交）等其他处理。”第二十一条第二款规定：“市场监督管理部门作出立案、不予立案或者移送（移交）等处理决定的，应当自作出决定之日起10个工作日内，告知附有联系方式的具名投诉举报人。不予立案的应当说明理由。”本案，被申请人于2020年9月15日收到申请人的举报，经依法调查后，于同年9月18日经审批作出不予立案决定，并于同日告知申请人处理结果及理由，其处理程序符合上述规定。

实体方面。针对申请人的两项举报内容，被申请人均进行了调查。1.关于产品标签问题。《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第3.7规定预包装食品标签不应与食品或者其包装物（容器）分离。案涉产品标签根据被申请人的调查及申请人提供的照片，可以证实标签是以捆条的形式捆绑在产品中部，捆条背面以不干胶粘贴于产品表面，在不破坏产品标签的情形下很难将标签取下，从现场抽取产品的情况也未发现标签与产品分离、脱落的情形。故被申请人认为该种标签情形不属于产品标签与包装物分离的形式，并无不当。2.关于案涉产品使用非食品原料的问题。“菊花”被列入原中华人民共和国卫生部发布的《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发[2002]51号）附件1“既是食品又是药品的物品名单”，亦被《中华人民共和国农业行业标准 绿色食品 食用花卉》（NY／Ｔ1506-2015）列入可食用花卉，上述名单和标准均未对菊花的品种进行限制。金丝皇菊作为菊花的一种，可以被用来作为食品原料使用。故被申请人认为某公司使用金丝皇菊为原料生产代用茶不构成违法，并无不当。

综上所述，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定如下:

维持被申请人杭州市余杭区市场监督管理局2020年9月18日作出的（余）市管函告字[2020]0918-2号《回复函》中的不予立案决定。

如不服本复议决定，可在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。        

                           二○二○年十二月二十二日