杭州市余杭区人民政府
行政复议决定书
余政复决[2020]21号
申请人李某，身份证地址广东省廉江市。
被申请人杭州市余杭区市场监督管理局，住所地杭州市余杭区南苑街道世纪大道西928号。
法定代表人胡昕，局长。
复议请求：撤销被申请人作出的（余）市管函告字[2019]0929-5号《回复函》并责令被申请人重新作出处理。
申请人因上述行政争议，于2019年12月16日向本机关申请行政复议。经补正后，本机关于2020年2月18日依法受理并进行了审理，后于2020年4月8日经行政复议机关负责人批准，延长行政复议期限三十日。本案现已审理终结。
申请人申请称：申请人因救济维权需要，以挂号信形式向被申请人邮寄一份投诉举报材料，向被申请人举报投诉某有限公司（以下简称某公司）生产的“无添加蔗糖吐司”不符合规定。被申请人后作出回复，申请人不服。遂复议。
某公司生产的“无添加蔗糖吐司”标签信息有以下内容：公司名称、厂址、生产许可证编号、执行标准、配料表、贮存条件、生产日期、营养成分表、配料表等信息，已经符合预包装食品条件。申请人认为，散装食品是指没有包装或者有包装但没有标签信息（没有公司名称、厂址、生产许可证编号、执行标准、配料表、贮存条件、生产日期、营养成分表、配料表等已经符合预包装食品标签信息）的，因此被申请人回复申请人称其举报的某公司生产的“无添加蔗糖吐司”属于散装食品，不适用GB7718-2011《预包装食品标签通则》，属于认定事实不清。
综上,请求复议机关支持申请人的复议请求。
申请人同时提交的证据材料有：1.举报投诉信；2.商品图片；3.购物小票；4.（余）市管函告字[2019]0929-5号《回复函》。
被申请人答复称：2019年8月12日，被申请人收到申请人的举报投诉信，申请人反映某公司生产、销售的无添加蔗糖吐司特别强调无蔗糖，但在商品包装上未标注蔗糖含量，不符合GB28050《预包装食品营养标签通则》和GB7718《预包装食品标签通则》，属于不符合食品安全标准的食品。
因之前已有案外人就相同事项向被申请人提起举报，被申请人已于2019年7月16日对某公司立案调查，故在收到申请人的举报后，被申请人于2019年8月20日作并案处理。
2019年9月2日，被申请人依据《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第二十一条的规定，通过余市管函告字[2019]0902-2号《投诉举报处理告知书》（挂号信编号：XA60846692533）和电话，两次告知了申请人终止调解、并案处理等事实。
经被申请人调查查明：1.某公司曾生产无蔗糖吐司，包装正面标注：“无蔗糖吐司”“计量方式：散装称重”等，背面标注：“品名：无蔗糖吐司”等，配料中无蔗糖，有海藻糖。2019年2月22日，某公司更新产品包装，将无蔗糖吐司改名为无添加蔗糖吐司，新包装正面标注：“无添加蔗糖吐司”“计量方式：散装称重”等，背面标注：“品名：无添加蔗糖吐司”等，配料中无蔗糖，有海藻糖。
2.申请人提供的购物小票显示其购买的产品为散装光明土司系列[散]，金额5.60。
3.2019年1月16日，被申请人曾收到消费者何某的举报，何某反映某公司生产的无蔗糖吐司特别强调无蔗糖，但没有标注蔗糖含量。被申请人经受理后于2019年1月24日作出不予立案决定。何某对该不予立案决定不服，向杭州市余杭区人民政府提出行政复议。2019年4月16日，杭州市余杭区人民政府作出余政复决[2019]67号《行政复议决定书》，维持被申请人作出的不予立案决定。
4.2019年8月1 日，被申请人委托杭州市余杭区食品药品监测中心对某公司生产的无添加蔗糖吐司（生产日期2019年7月30日）进行检测；经检测，样品的酸价、过氧化值、铅、苯甲酸及其钠盐、山梨酸及其钾盐、糖精钠、甜蜜素、安赛蜜、菌落总数、大肠菌群、沙门氏菌、金黄色葡萄球菌和霉菌项目符合GB7099-2015《食品安全国家标准糕点、面包》、GB2762-2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》、GB29921-2013《食品安全国家标准食品中致病菌限量》和GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求。
基于以上事实，被申请人认为根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第三款规定：“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品”。《食品经营许可管理办法》第五十二条第（二）项规定：“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品”；第（三）项规定：“散装食品，指无预先定量包装，需称重销售的食品，包括无包装和带非定量包装的食品”。该案中无添加蔗糖吐司外包装正面标注了“计量方式：散装称重”，且消费者在购买时该产品系按照称重计价，因而案涉产品符合散装食品的定义，不符合预包装食品的定义。同时，该案案涉产品包装标注配料与实际一致。因此，某公司使用“无添加蔗糖吐司”作为产品名称，未注明蔗糖含量并不违法。被申请人于2019年9月19日对某公司涉嫌生产标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定的食品案作销案处理决定。
2019年9月29日，被申请人依据《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第五十四条的规定，通过余市管函告字[2019]0929-5号《回复函》（挂号信编号：XA60846733933）和电话，两次告知了申请人销案的处理决定。
另外，被申请人通过挂号信告知申请人处理结果属于履行法定职责，申请人提请撤销被申请人作出的（余）市管函告字[2019]0929-5号《回复函》于法无据。申请人提起本案行政复议已经超过法定申请期限。2019年9月29日，被申请人通过电话和挂号信两次告知申请人销案处理决定。2019年10月3日，申请人签收挂号信。2019年12月16日，杭州市余杭区行政复议局收到申请人的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，申请人提起行政复议已经超过六十日期限。
综上，请求复议机关驳回申请人的复议请求。
被申请人在收到申请书副本之日起10日内提交了上述书面答复意见，并提交了以下证据材料：1.投诉举报记录单及附件材料；2.立案审批表、有关事项审批表；3.余市管函告字[2019]0902-2号《投诉举报处理告知书》及邮寄凭证；4.书证提取单：某公司营业执照、食品生产许可证、食品生产许可品种明细、身份证、授权委托书、投料记录、包材清洗消毒记录、产品包装记录、产品留样记录、检验原始记录、检验报告、无添加蔗糖吐司照片；5.抽样取证记录、委托检测协议、检测报告；6.检测（检验、鉴定）结果告知书、询问笔录；7.案件调查终结报告；8.行政处罚案件有关事项审批表；9.（余）市管函告字[2019]0929-5号《回复函》及邮寄凭证；10.（余）市管函告字[2019]0929-5号《回复函》挂号信签收情况；11.余政复决[2019]67号《行政复议决定书》、预包装食品标签通则GB7718-2011及问答（修订版）、预包装食品标签通则征求意见稿。
经审理，本机关查明以下事实：
2019年8月9日，被申请人收到申请人的投诉举报，申请人反映某公司销售的食品“无添加蔗糖吐司”在食品名称上强调“无添加蔗糖”，但在营养成分表中未标注糖的含量，不符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》的4.1.4.2条、不符合GB28050《预包装营养标签通则》、不符合《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（十一）项和第六十七条第一款第（九）项的规定。
因之前被申请人就案涉商品的相同事项已收到其他案外人的举报，并于同年7月16日经审批对某公司涉嫌生产经营标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定的食品一事进行立案调查。8月20日，被申请人经审批决定将申请人举报与前述举报并案处理。
被申请人在立案调查过程中，于8月12日委托杭州市余杭区食品药品监测中心对某公司的“无添加蔗糖吐司”进行检测，检测结论为：除蛋白质、脂肪项目实测结果附后不作判定外，其余项目符合GB2760-2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》、GB2762-2017《食品安全国家标准 食品中污染物限量》、GB29921-2013《食品安全国家标准 食品中致病菌限量》、GB7099-2015《食品安全国家标准 糕点、面包要求》。
9月2日，被申请人将上述检测结果告知某公司，并对某公司进行了调查，某公司陈述无添加蔗糖吐司用散装称重销售的原因是生产过程中每个无添加蔗糖吐司的重量体积无法达成一致，所以该商品是非定量包装在包装袋内，在超市等销售终端采用称重的模式销售，同时提供了公司的营业执照、食品生产许可证、食品生产许可品种明细表、无蔗糖吐司的投料记录、包材清洗消毒记录、产品包装记录、产品留样记录、检验原始记录、检验报告等材料。
同日，被申请人作出余市管函告字[2019]0902-2号《投诉举报处理告知书》，告知申请人并案处理情况及终止调解情况。该《告知书》于次日交付邮寄，申请人于9月8日签收。
同年9月19日，被申请人经调查后，对某公司涉嫌生产经营标签不符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》和GB28050《预包装营养标签通则》标准要求、不符合《中华人民共和国食品安全法》规定的食品一事作出销案处理决定。
同年9月29日，被申请人作出（余）市管函告字[2019]0929-5号《回复函》，答复申请人“本局认为某食品生产的无添加蔗糖吐司外包装正面标注了‘计量方式：散装称重’，消费者在购买时该产品系按照称重计价，因而该产品符合散装食品的定义，不符合预包装食品的定义，不适用《预包装食品标签通则》。同时，该产品标签标注配料也与实际投料一致。因此，某食品使用‘无添加蔗糖吐司’作为产品名称，未标注蔗糖含量并不违法，违法事实不能成立，本局已经作出销案决定”。该《回复函》于同日交付邮寄，申请人于10月3日签收。
另查明：2019年11月11日，申请人向原法制办邮寄《行政复议申请书》，本机关于同年12月16日收到该复议申请。申请人提交的案涉商品的购物小票显示“散装光明吐司系列[散]”。案涉商品外包装正面有“无添加蔗糖吐司”“计量方式：散装称重”的标识。
以上事实有举报投诉信、商品图片、购物小票、（余）市管函告字[2019]0929-5号《回复函》、立案审批表、有关事项审批表、余市管函告字[2019]0902-2号《投诉举报处理告知书》及邮寄凭证、某公司营业执照、食品生产许可证、食品生产许可品种明细、投料记录、包材清洗消毒记录、产品包装记录、产品留样记录、检验原始记录、检验报告、抽样取证记录、委托检测协议、检测报告、检测（检验、鉴定）结果告知书、询问笔录、行政处罚案件有关事项审批表、（余）市管函告字[2019]0929-5号《回复函》挂号信签收情况等证据予以证实。
本机关认为，本案的争议焦点系被申请人2019年9月29日作出的（余）市管函告字[2019]0929-5号《回复函》中对申请人的案涉投诉举报作出销案决定是否合法。
申请人向被申请人投诉举报某公司的“无添加蔗糖吐司”标签涉嫌违法。被申请人作为某公司住所地所在的辖区食品药品监督管理部门，根据《中华人民共和国食品安全法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》等的相关规定，依法负有对涉及食品安全违法问题的投诉举报进行答复处理的法定职责。
程序方面。《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款规定：“市场监督管理部门依据监督检查职权发现违法行为，或者收到投诉、申诉、举报、其他机关移送（移交）、上级机关交办的案件，应当自发现违法行为或者收到相关材料之日起7个工作日内制作案件来源登记表并予以核查，决定是否立案或者移送（移交）等其他处理；特殊情况下，可以延长至15个工作日内决定是否立案或者移送（移交）等其他处理”；该规定第二十一条第二款规定：“市场监督管理部门作出立案、不予立案或者移送（移交）等处理决定的，应当自作出决定之日起10个工作日内，告知附有联系方式的具名投诉举报人。不予立案的应当说明理由”； 该法第五十四条规定：“市场监督管理部门作出行政处罚决定或者作出不予行政处罚、销案、移送等处理决定的，应当自决定之日起10个工作日内，告知附有联系方式的具名投诉举报人”。本案中，被申请人于2019年8月9日收到申请人的投诉举报，于8月20日经审批决定并案处理，于9月2日告知申请人终止调解及并案处理决定，于9月19日作出销案处理决定，于9月29日告知申请人销案处理决定。被申请人的处理程序符合上述规定。
实体方面。申请人认为案涉商品“无添加蔗糖吐司”属于预包装食品，应当遵守GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》、GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》的规定。本机关认为，《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条规定：“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品”。《食品经营许可管理办法》第五十二条第一款第（二）项、第（三）项规定：“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。散装食品，指无预先定量包装，需称重销售的食品，包括无包装和带非定量包装的食品”。本案案涉商品“无添加蔗糖吐司”因没有统一的质量,故在销售终端以散装称重的方式进行销售,其在外包装正面标注了“计量方式：散装称重”，且申请人在购买该商品时也系按照称重计价，因而案涉商品应属于散装食品，不属于预包装食品。而GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》中规定：“本标准不适用于为预包装食品在储藏运输过程中提供保护的食品储运包装标签、散装食品和现制现售食品的标识”; GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》中规定：“本标准适用于预包装食品营养标签上营养信息的描述和说明”。故申请人主张案涉商品不符合上述《预包装食品标签通则》及《预包装食品营养标签通则》规定的理由不能成立。
另外，《中华人民共和国食品安全法》第七十一条规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售”。《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第三十六条规定：“办案机构调查终结后，应当根据不同情形，提出下列处理意见：……（二）对违法事实不能成立的，建议销案；……”。本案中，被申请人向某公司调取了案涉商品的相关生产记录以及相应的检测报告，未发现案涉商品外包装的配料与实际投料不一致的情形，未发现案涉商品存在食品安全问题，认为某公司不存在违法事实，故作出销案处理决定。被申请人调查认定事实清楚。
综上，本案被申请人作出的销案处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，应予维持。
据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定如下：
维持申请人杭州市余杭区市场监督管理局针对申请人李某的投诉举报于2019年9月29日作出的（余）市管函告字[2019]0929-5号《回复函》中对某有限公司的销案决定。
如不服本复议决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起诉讼。
二○二○年五月十一日