一、起草背景

(一)加强耕地保护、提高耕地质量的需要。守牢耕地保护红线、筑牢粮食安全底线是开展土地综合整治的重中之重。党的二十大报告提出,逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。开展土地综合整治,与高标准农田同步建设、协同推进,有助于解决我区耕地碎片化问题,提高耕地集中连片度,促进农业规模化经营,并进一步增加耕地面积,提升耕地质量,保障粮食安全。

（二）改善生态环境、提高群众获得感的需要。近年来,我区生态环境明显提升,但沿河、沿山、沿路等重点区域还存在挤占滨水空间、山体破坏、建筑风貌未有效管控等问题。 与此同时,全区村庄建设用地在建设用地总量中占比较高,而农村常住人口相对较少。人均村庄用地面积均高于100平方米/人的国家标准和242平方米/人的全省水平,不少地方“空心村”现象严重。推进土地综合整治,有利于修复自然生态、改善生态环境,推动村庄改造和有机更新,促进城乡一体化发展,建设共同富裕示范区。

(三)优化空间布局、强化要素保障的需要。目前,我区工业用地存在着空间布局散乱、开发强度不高、亩产效益低下等问题,尤其是开发区(园区)外工业用地与居住点混杂情况比较普遍,不仅影响城乡面貌、也存在巨大安全隐患。推进土地综合整治,加快低效用地整治盘活,不仅能够产生更多土地指标、腾出更多土地要素,满足大项目好项目落地建设需要,还能推进低效工业入园集聚,改善城乡风貌、化解安全风险,促进全市生产力布局更加科学合理高效。

二、出台目的

进一步严格保护耕地，优化国土空间，高效配置资源，推进城乡统筹，促进共同富裕。

三、研判和起草过程

（一）征求意见。3月中旬我局征求区内各有关部门和各镇街以及人行余杭支行的意见并修改完善,先后共收到反馈意见30条，其中司法局意见予以采纳，其余均无意见。

（二）公示法审。3月23日,我局在区政府门户网站发布《关于高质量开展跨乡镇土地综合整治试点的实施意见》，公开征求了社会公众意见，在7天公示期内未收到意见建议。4月17日，区司法局提出合法性审核意见，对《关于高质量开展跨乡镇土地综合整治试点的实施意见》的合法性无异议。

（三）会议通过。2023年6月27日，《关于高质量开展跨乡镇土地综合整治试点的实施意见》在杭州市余杭区人民政府常务会议第四十五次会议上，通过区政府同意，在2023年7月19日,杭州市余杭区人民政府办公室正式印发《杭州市余杭区人民政府办公室关于印发<关于高质量开展跨乡镇土地综合整治试点的实施意见>的通知》（余政办〔2023〕45号）。

四、文件依据

（一）《自然资源部关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区意见的函》（自然资函〔2022〕540号）

（二）《浙江省人民政府关于跨乡镇开展土地综合整治试点的意见》（浙政发〔2022〕32号)

（三）《杭州市人民政府关于高质量开展跨乡镇土地综合整治试点的实施意见》（杭政办函〔2023〕21号）

五、目标任务

到2027年，全区开展土地综合整治项目4个以上，土地综合整治项目区面积达到10万亩以上，其中跨乡镇土地综合整治试点项目1个（最终以上级下达的目标任务为准）。项目区和其他零星整治项目预计产生城乡建设用地增减挂钩指标900亩以上，低效用地再开发5850亩以上，盘活存量建设用地7700亩以上，新建和改造提升“百千万”集中连片永久基本农田（含高标准农田）35600亩以上，垦造新增耕地（含旱地改水田）1000亩以上。

六、主要内容

《实施意见》分总体要求、整治任务、推进机制、政策措施、组织保障五个部分,共19条。具体说明如下:    (一)总体要求。一是明确了总体目标。二是提出了“规划引领、耕地和生态保护优先、依法依规、以人为本”四项基本原则。    (二)整治任务。结合余杭实际,对市级文件中“耕地优化提升、村庄优化提升、低效工业用地及城镇低效用地整治和优化提升、生态保护修复优化提升”四项整治任务进行了细化,分别提出了相应的具体要求。    (三)推进机制。一是构建逐级传导、面向实施的整治专项规划体系,包含区县级整治规划、整治片区规划和具体实施计划三个层级。二是完善整治实施机制，全面落实细化行动。三是探索多元投资方式,支持国资国企与社会资本共同参与。    (四)政策措施。一是优先落实永久基本农田保护,明确了永久基本农田的调整规模。二是优化城乡空间布局,探索城镇开发边界调整,鼓励农村建设用地复垦。三是保障乡村振兴用地,从统筹规划设施农用地或农文旅用地、推动“飞地入园”等方面提出了支持政策。四是促进低效用地提质增效,从工业用地产权置换、土地出让和成片开发等方面提出了支持政策。五是探索生态修复激励机制,提出了鼓励社会资本参与生态修复的有关支持政策。六是加大资金整合支持力度,从鼓励资金整合使用、用好地方政府专项债券等方面提出了支持政策。七是强化试点激励奖励,从用地指标倾斜、资金奖励等方面提出了激励政策。

七、保障措施

一是强化组织领导,建立健全上下联动的工作网络。

二是强化数字赋能,建立集调查评价、分析研判、监测预警于一体的应用场景。

三是强化监督考核,制定年度计划、强化绩效评估,完善考核监管机制。

八、实施时间

本意见自2023年8月26日起施行，有效期至2027年12月31日。

九、关键词解释

八八战略：发挥八个方面的优势”“推进八个方面的举措”的决策部署。（一）是进一步发挥浙江的体制机制优势，大力推动以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，不断完善社会主义市场经济体制。（二）是进一步发挥浙江的区位优势，主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流，不断提高对内对外开放水平。（三）是进一步发挥浙江的块状特色产业优势，加快先进制造业基地建设，走新型工业化道路。（四）是进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，加快推进城乡一体化。（五）是进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造“绿色浙江”。（六）是进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区的发展成为浙江经济新的增长点。（七）是进一步发挥浙江的环境优势，积极推进以“五大百亿”工程为主要内容的重点建设，切实加强法治建设、信用建设和机关效能建设。（八）是进一步发挥浙江的人文优势，积极推进科教兴省、人才强省，加快建设文化大省。

永久基本农田：即对基本农田实行永久性保护，是2008年中共十七届三中全会提出此概念。“永久基本农田”即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作他用的基本农田。永久基本农田既不是在原有基本农田中挑选的一定比例的优质基本农田，也不是永远不能占用的基本农田。永久基本农田就是我们常说的基本农田。加上“永久”两字，体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视，体现的是严格保护的态度。

土地综合整治：是指在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

三区三线：是政务术语，“三区”是指城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的国土空间。其中，城镇空间是指以承载城镇经济、社会、政治、文化、生态等要素为主的功能空间；农业空间是指以农业生产、农村生活为主的功能空间；生态空间是指以提供生态系统服务或生态产品为主的功能空间。“三线”分别对应在城镇空间、农业空间、生态空间划定的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线。其中，生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能，必须强制性严格保护的陆域、水域、海域等区域。永久基本农田是指按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据国土空间规划确定的不能擅自占用或改变用途的耕地。城镇开发边界是指在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，重点完善城镇功能的区域边界，涉及城市、建制镇和各类开发区等。

十、解读单位及联系人

解读机关：杭州市规划和自然资源局余杭分局

解读人：刘腾宇

联系电话：0571-89391701