杭州市余杭区人民政府
行政复议决定书
余政复决〔2022〕92号
申请人：李某某。
被申请人：杭州市余杭区市场监督管理局，住所地杭州市余杭区五常街道溪沁街8号中国电信浙江创新园1号楼。
法定代表人：谢德庆，局长。
委托代理人：王诗云，该单位工作人员。
复议请求:1.撤销被申请人作出的《回复函》（<余>市管函告字〔2022〕0209-2号）；2.依法对浙江A股份有限公司涉嫌虚假宣传、冒用肖像进行商业宣传等行为进行立案查处。
申请人因上述行政争议，于2022年2月23日向本机关申请行政复议。本机关于2022年3月1日通知申请人补正，并于2022年3月14日收到申请人补正材料。经审查，本机关于2022年3月21日依法受理并进行了审理。后因案情复杂，于2022年5月12日经审批，延长行政复议期限三十日。本案现已审理终结。
申请人称：2021年9月13日，申请人实名举报浙江A股份有限公司（以下简称A公司）非法办学、违规办学以及涉嫌虚假宣传、冒用肖像进行商业宣传的行为，余杭区人力资源和社会保障局、余杭区教育局以及被申请人与申请人取得联系。2021年12月27日，该公司搬离余杭区仓前街道XXX租赁场地，遗留的大量物品证明该公司存在冒用肖像进行虚假宣传以及非法违规办学的事实。2022年1月4日，申请人提交报告，请求实地勘验、保留证据并对举报事项作出处理。2022年2月15日，被申请人以“A公司已搬离且无法联系被举报人核实情况”为由，作出《回复函》，对申请人所反映的问题不予立案。A公司目前在杭州市余杭区人民法院有2起案件正在审理，法定代表人金某某在2021年11月19日、2022年1月14日、2022年1月17日均能接受法院电话及书面通知到庭，案件经办人员均有金某某有效联系方式及有效住所地。申请人在投诉过程中也告知可向法官了解情况，甚至通过法院传唤要求金某某到场，不存在联系不上被举报人的情形。申请人认为，被申请人将被举报人A公司列入经营异常名录，但仅以该公司“已搬离且无法联系被举报人核实情况”而不予立案欠妥。申请人系杭州B有限公司（以下简称B公司）监事。2015年6月18日，B公司与A公司签订租赁合同，向该公司出租余杭区XXX场地，租赁期限10年。因发现A公司在租赁场地进行经营活动时存在非法办学、冒用形象进行宣传、使用或者变相使用工作人员名义和形象的行为，申请人为避免出租人B公司受到A公司违法违规行为的影响，特向余杭区人力资源和社会保障局、余杭区教育局、余杭区市场监督管理局实名举报，以查明实际情况。若政府机关查明情况属实，则租赁合同自始无效，申请人才可以向公司股东、董事要求对之前公司的错误行为进行纠正。A公司无论是和B公司还是和B公司监事（即申请人）都存在利害关系，申请人是适格的行政复议申请人。因此，申请人请求撤销被申请人作出的《回复函》（<余>市管函告字〔2022〕0209-2号），责令被申请人依法对A公司涉嫌虚假宣传、冒用肖像进行商业宣传等行为立案查处。
申请人同时提交的证据材料有：利害关系说明、监事聘任合同、现场照片、要求现场勘验并处理举报浙江A股份有限公司非法办学事项的报告、《回复函》（<余>市管函告字〔2022〕0209-2号）。
被申请人称：2022年1月17日，被申请人收到申请人的举报，申请人反映浙江A股份有限公司(以下简称A公司)存在以下情况:1.冒用肖像，进行虚假宣传，欺骗教师学生;2.以多个学校名义进行宣传，存在主体混淆;3.授课教师是否有资格担任教师存疑，请求查明教师身份，移送杭州市余杭区教育局对无证上岗人员查处;4.自行非法开设民办学校并进行文化课授课，并非校企合作;5.将办公楼改为宿舍楼，导致用电、消防隐患。被申请人收到后，于2022年1月19日前往A公司注册登记地址余杭区仓前街道XXX现场检查，发现该注册地址现场无人管理，楼房门窗敞开，没有办公座椅等办公设施，未发现被举报人在该处经营。被申请人拨打被举报人注册登记时所留电话尝试联系，但无人接听。经向仓前街道安全生产监察中队调查了解，该公司已搬迁，具体搬迁地址不详。被申请人依据《企业经营异常名录管理暂行办法》第九条第一款的规定，将A公司列入经营异常名录。因未核实到申请人举报材料中的相关证据材料，且无法联系到被举报人核实情况，被申请人于2022年2月8日依法作出不予立案决定并邮寄告知申请人处理结果。被申请人认为：首先，申请人在《利害关系说明》中提及其存在利害关系的理由为“避免受到A公司违法违规行为的影响;若政府机关查明情况属实，则租赁合同无效”。被申请人认为A公司即使在注册登记的经营场所使用合影的照片，也不会对申请人造成影响。根据申请人提供的照片，宣传栏照片宣传主体为杭州C职业学校,不会引起社会公众对该照片与杭州B有限公司存在关联的误解。按一般常识理解，杭州B有限公司作为房屋的出租方，公众足以区分房屋出租方与租赁方之间行为的区别。其次，申请人举报事项中涉及被申请人职能的为涉嫌虚假宣传事项，申请人并无证据表明其合法权益因被举报人虚假宣传行为而受到了侵害。且根据《民法典》的相关规定，即使经核查被举报人存在虚假宣传行为，也不属于合同无效的情形，并不必然导致申请人与被举报人之间的租赁合同自始无效，故申请人不是适格的行政复议申请人。因此，被申请人请求驳回申请人的复议请求。
被申请人在收到申请书副本之日起10日内提交了上述书面答复意见，并提交了以下证据材料：举报单、信访件交办单、举报材料、收件邮寄信封、现场检查笔录、现场检查照片、列入经营异常名录截图、不予立案审批表、《回复函》（<余>市管函告字〔2022〕0209-2号）、邮寄信封。
申请人阅卷后补充以下书面意见：一、根据《杭州市房屋租赁管理规定》第二十条 “出租人应当遵守下列规定……（二）发现租赁房屋内或者承租人有涉嫌违法犯罪行为的，应当及时向公安机关报告”、第二十三条 “对违反本规定的行为，《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》《浙江省房屋租赁管理条例》《浙江省暂住人口管理条例》《浙江省流动人口计划生育管理办法》等法律、法规、规章已有行政处罚规定的，从其规定”、《杭州市房屋租赁管理实施办法》第二十一条 “承租人有下列情况之一时，出租人有权提前解除契约，收回房屋使用权：……2.利用承租的房屋进行非法活动，损害公共利益的”，房屋出租人有对承租人的监管义务、发现非法活动时的举报义务，在发现承租房屋被承租人用于非法活动时有解除合同的权利。若房屋出租人发现承租人的非法活动而不向有关部门进行反馈，将可能导致出租人被行政处罚的不利后果。被申请人的处罚结果对出租人B公司的出租行为存在影响。二、根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十二条、第二十八条、第三十八条，被申请人是适格的举报受理单位。A公司在2021年9月14日即申请人第一次举报时，仍在余杭区XXX经营，应由被申请人查处。
经审理，本机关查明事实如下：2022年1月，被申请人收到杭州市余杭区人力资源和社会保障局向其邮寄的信件，信件内为申请人举报浙江A股份有限公司（以下简称A公司）涉及虚假宣传等事项的举报材料以及相关图片材料。申请人在举报材料中主要反映A公司存在以下非法办学、违法违规情况：1.冒用肖像在入口宣传栏、行政楼走廊虚假宣传；2.以多个学校名义进行宣传，存在主体混乱;3.授课教师是否有教师资格存疑，请求移送杭州市余杭区教育局查处;4.自行非法开设民办学校并进行文化课授课，且并非校企合作;5.将办公楼改为宿舍楼，导致用电、消防隐患，应当受到处罚。根据快递查询记录显示，上述信件于2022年1月13日投递至被申请人收发室自提点。2022年1月17日，被申请人将该举报件进行登记，并转仓前市场监督管理所处理。
2022年1月19日，被申请人在仓前街道安全生产监察中队工作人员见证下，至A公司注册登记地址“浙江省杭州市余杭区仓前街道XXX”进行现场检查，拍摄现场照片，并制作笔录。检查情况如下：该注册地址现场无人管理，楼房门窗敞开，没有办公座椅等办公设施，且原有食堂等建筑已经拆除，未发现A公司在该处经营；拨打A公司注册登记时所留电话尝试联系，无人接听；经向仓前街道安全生产监察中队调查了解，该公司已搬迁，具体搬迁地址不详。
2022年1月29日，杭州市市场监督管理局依据《企业经营异常名录管理暂行办法》第九条第一款的规定，将A公司列入经营异常名录。
2022年2月8日，被申请人以未发现A公司在注册地址经营，其住所地部分建筑已拆除，现场未核实到违法行为为由，决定对A公司不予立案。同日，被申请人向申请人作出《回复函》（<余>市管函告字〔2022〕0209-2号），内容为“针对您反映的情况，我局于2022年1月19日下午前往XXX场地开展情况调查，经核查，未在该地找到被举报方;经了解，该公司已经搬迁出去，具体地址不详。我局于2022年1月24日对其做列入异常经营处理。现因无法联系到被举报方核实相关情况，故我局不予立案处理”。该《回复函》于2022年2月11日交付邮寄。
申请人不服上述《回复函》，于2022年2月23日向本机关提交行政复议申请，复议请求为“1.撤销余杭区市场监督管理局（余）市管函告字〔2022〕0209-2号《答复书》；2.依法对浙江A股份有限公司涉嫌虚假宣传、冒用肖像进行商业宣传等行为进行立案查处”。本机关经审查后于2022年3月1日作出《行政复议申请材料补正通知书》，要求申请人提交证明其与被复议不予立案决定具有法律上利害关系的证据材料，例如证明其因案涉“虚假宣传”等行为而向被举报人购买服务的证据材料。
2022年3月14日，申请人向本机关提交补正材料，其中的《利害关系说明》载明：申请人系杭州B有限公司（以下简称B公司）监事，B公司于2015年向A公司出租案涉余杭区XXX场地；申请人为避免B公司受到A公司违法违规行为的影响而举报A公司；若政府机关查明情况属实，则租赁合同自始无效，申请人才可向B公司要求对之前错误行为进行纠正，申请人及B公司均与A公司存在利害关系。
以上事实有利害关系说明、监事聘任合同、要求现场勘验并处理举报浙江A股份有限公司非法办学事项的报告及附件材料、举报单、信访件交办单、收件信封、现场检查笔录、现场检查照片、列入经营异常名录截图、不予立案审批表、《回复函》（<余>市管函告字〔2022〕0209-2号）、邮寄信封等证据予以证实。
本机关认为，本案的争议焦点为申请人提出的行政复议申请是否符合行政复议受理条件，主要是申请人与被复议的不予立案决定是否具有法律上的利害关系，申请人是否具有行政复议主体资格。
本案中，根据被申请人收到的申请人关于A公司的举报材料，申请人向被申请人提出的举报事项主要是反映A公司涉嫌冒用肖像虚假宣传等违法行为。关于申请人提出的复议申请，本机关已书面通知申请人提交证明其与被复议不予立案决定具有法律上利害关系的证明材料。后申请人明确，其系B公司（A公司场地出租人）监事，其是为避免B公司受到A公司影响以及纠正B公司错误行为而进行举报。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。行政复议中复议申请人的主体资格以与被复议行政行为有法律上的利害关系为前提。针对举报人的利害关系问题：一方面，只有基于维护自身合法权益的举报，举报人才属于与被复议行政行为具有利害关系，即举报人有区别于其他人的可保护的特别权益，非基于公益；另一方面，行政机关的行政行为对举报人权益的影响应当具有直接关联性，而非间接对举报人权益产生影响。本案中，一方面，从是否维护自身合法权益的角度来看，申请人陈述其系A公司经营场地出租人（B公司）的监事，是为避免B公司受到影响而举报。本机关认为，《中华人民共和国广告法》规定市场监管部门对虚假或违法广告进行查处，是为了规范广告活动，保护消费者的合法权益，促进广告业的健康发展，维护社会经济秩序。申请人并非因案涉“虚假宣传”等行为而向A公司购买服务的消费者，且现有证据难以证明申请人是因维护自身合法权益进行举报。另一方面，从行政行为是否对举报人权益产生直接影响的角度来看，申请人陈述若政府机关查明情况属实，则租赁合同自始无效，其才可向B公司要求对之前错误行为进行纠正。本机关认为，即使被申请人对A公司虚假宣传等行为进行查处，也并不必然导致案涉租赁合同自始无效。如申请人对其所称的租赁合同以及其与B公司之间的法律关系存在争议，仍然需要通过民事诉讼等方式解决争议，本案中被申请人作出的行政行为不会对申请人自身合法权益产生直接的影响。综上，申请人与本案被复议行政行为不具有利害关系，其复议申请不符合行政复议受理条件，应当予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定如下：
驳回申请人的行政复议申请。
如不服本复议决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向杭州市余杭区人民法院提起诉讼（也可以向杭州市临平区人民法院提起诉讼）。
二○二二年六月十一日