杭州市余杭区人民政府
行政复议决定书
余政复决〔2021〕580号
申请人：潘某某。
被申请人：杭州市余杭区市场监督管理局，住所地杭州市余杭区五常街道溪沁街8号中国电信浙江创新园1号楼。
法定代表人：谢德庆，局长。
复议请求：1.依法撤销被申请人于2021年9月8日作出的《回复函》（<余>市管函告字〔2021〕0909-1号）中对杭州某某公司的举报作出不予立案的决定；2.依法责令被申请人对申请人的投诉举报重新进行书面答复，结案结果予以书面邮寄告知。
申请人因上述行政争议，于2021年9月28日向本机关申请行政复议，于2021年10月25日补正行政复议申请材料。因案前调解不成，本机关于2021年11月15日终止调解，并于2021年11月22日依法受理并进行了审理。后于2022年1月18日经审批，延长行政复议期限三十日。本案现已审理终结。
申请人称：申请人于2021年8月31日向被申请人邮寄一封投诉举报材料(关于杭州某某公司生产销售的“某某酸奶水果藜麦脆、某某胶原蛋白肽藜麦脆”)，被申请人收到该投诉举报后于2021年9月8日作出《回复函》（<余>市管函告字〔2021〕0909-1号）(以下简称回复)，申请人不服。一、申请人认为被申请人不予立案并无法律依据支持。标签是消费者获取食品安全相关信息直接的方式。消费者可以借助标签来了解食品名称、食品原料、食品营养成分等信息情况，在此基础上进而对是否购买食品和购买何种食品作出理性的选择。案涉食品在其标签标注：谷物膳食纤维，不管涉案食品是否属于天然存在或是对原料特性的描述，均要在营养成分表标注其含量。涉案食品未标注，足以误导消费者，不符合《国家食品安全标准预包装食品营养标签通则GB28050》第4.2及《食品安全法》等相关规定。二、申请人认为，随着消费者生活水平的改善，对健康意识也不断提高，食品标签的使用可以帮助消费者了解食品的营养信息，然而某些监管部门的不作为，乱作为直接造成了食品标签的多样性和真假信息的混杂。此外，信息内容不真实，形式不规范也导致了大部分消费者对标签标示怀疑，因此严格规范食品标签对消费者利益、引导健康消费等都有重要意义，也是企业公平竞争的重要保障。三、关于检测报告的问题，因申请人无法看到检测报告，不能对其真实性确认，也不能证明检验报告的所检批次与申请人所举报的是同一批次。涉案食品是否符合食品安全标准，应在查明事实的基础上对照相关法律、法规的规定来判断。检测报告在本案中的性质是且只能是证据，证明本案中某一方面的事实。被申请人作为执行部门，不能仅凭检测报告就直接认定涉案食品不存在违法。而是要全面审查证据，然后对照法律、法规、规章来进行综合判断。关于举报奖励的问题，被申请人在回复中，未就申请人的奖励诉求答复申请人，应确定其违法并责令其限期履行法定职责。
申请人同时提交的证据材料有：投诉举报信、《回复函》（<余>市管函告字〔2021〕0909-1号）、购物小票照片、商品实拍照片。
被申请人称：2021年9月2日，被申请人收到申请人的投诉举报件。申请人称，其购买了杭州某某公司（以下简称某某公司）生产的“某某酸奶水果藜麦脆”及“某某胶原蛋白肽藜麦脆”，并认为该食品标签正面标注了“谷物膳食纤维”字样，该标注行为属于在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，但未标注含量的情况,涉嫌违反《预包装食品标签通则》《食品安全法》有关规定。申请人要求为：对被投诉举报人予以行政处罚，并依法奖励及协调退换货及赔偿。针对申请人的投诉，被申请人于2021年9月2日，联系被投诉人，被投诉人表示拒绝调解。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第一款第三项“有下列情形之一的，终止调解：….（三）投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的；……”之规定，被申请人依法终止调解。针对申请人的举报，被申请人进行了核查，具体情况为：1.被举报人能够提供营业执照和食品生产许可证，具有合法市场主体资质。2.被举报产品食品包装基本情况：胶原蛋白肽藜麦脆，包装底色为淡粉色，在包装右下角有白色“谷物膳食纤维”字样；酸奶水果藜麦脆包装底色为淡蓝色，在包装右下角有白色“谷物膳食纤维”字样。上述两款食品包装尺寸一致，约为22cm*26.8cm，“谷物膳食纤维”字样单字大小约为0.3cm*0.4cm。3.被投诉举报人提供了上述两款食品包装的标签送检检测报告。检测报告亦显示上述两款食品包装符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）要求。2021年9月8日，被申请人依法对举报事项作出不予立案决定，并于同日书面告知了申请人对其投诉终止调解、对其举报不予立案的处理结果。被申请人提出《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB7718-2011)4.1.4.1 规定，如果在食品标签或者食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。《<食品安全国家标准 预包装食品标签通则>实施指南》指出：当强调某种预包装食品“含有”某种配料或成分，需要进行定量标示，应同时满足两个条件：a)“特别强调”，即食品生产者通过对配料或成分的宣传引起消费者对该食品、配料或成分的重视，以文字的形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有一种或多种配料和成分；b）“有价值，有特性”。即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。被申请人认为，被举报食品包装标签上“谷物膳食纤维”字样字号较小，占整体包装面积较少，且设计在包装右下角，同时与底色为区分度不显眼，不构成特别强调；同时，该产品主要配料为藜麦谷物脆粒，含有“谷物膳食纤维”为一般消费者常识可及的认知范围，标注“谷物膳食纤维”字样不构成暗示该成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应达到的程度，并且该成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，故该标注亦不符合上述“有价值、有特性”要求。因此，被申请人认为，被举报食品不需要对“谷物膳食纤维”进行定量标示，被举报食品的标签标注不构成违法。因此，被申请人请求依法维持其作出的不予立案决定。
被申请人在收到申请书副本之日起10日内提交了上述书面答复意见，并提交了以下证据材料：信访件交办单、投诉举报材料、《回复函》、信封、营业执照、食品生产许可证、检验检测报告、不予立案审批表。
现本机关查明以下事实：2021年8月3日，申请人在某某超市某某店购买由某某公司生产的“某某酸奶水果藜麦脆”及“某某胶原蛋白肽藜麦脆”（赠品），实付款**元。
2021年8月31日,申请人通过邮寄方式向被申请人发起投诉举报，称其购买了某某公司生产的“某某酸奶水果藜麦脆”及“某某胶原蛋白肽藜麦脆”，认为该食品标签正面标注了“谷物膳食纤维”字样，该标注行为属于在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，但未标注含量的情况,涉嫌违反《预包装食品标签通则》《食品安全法》有关规定。要求对被投诉举报人予以行政处罚，并协调退换货及赔偿事宜，给予举报奖励。申请人同时提交了购物小票照片和商品实拍照片。
2021年9月2日，被申请人收到申请人对某某公司的举报件，针对申请人的举报，被申请人进行核查，查验了某某公司的营业执照、食品生产许可证以及案涉食品包装标签的检测报告。经核查，被举报产品食品包装分别为淡粉色和淡蓝色，在包装右下角有白色“谷物膳食纤维”的小号字样。被申请人认为案涉食品包装标签检测报告显示所检样品均符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）标准要求。
2021年9月8日，被申请人就申请人举报事项对某某公司作出不予立案决定。同日，被申请人作出《回复函》（<余>市管函告字〔2021〕0909-1号），书面告知申请人对其举报不予立案的处理结果。《回复函》称案涉食品包装上“谷物膳食纤维”字号较小，不构成特别强调，且案涉食品主要配料为藜麦谷物脆粒，其含有谷物膳食纤维属于常识范围，案涉食品的标签标注不构成违法，被申请人对此不予立案。
以上事实有：投诉举报信、《回复函》（<余>市管函告字〔2021〕0909-1号）、购物小票照片、商品实拍照片、信访件交办单、投诉举报材料、信封、营业执照复印件、食品生产许可证复印件、检验检测报告复印件、不予立案审批表予以证实。
本机关认为，本案的争议焦点系被申请人于2021年9月8日对某某公司作出的不予立案决定是否合法。
《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款规定：“县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作”。本案中，被申请人作为案涉被举报人住所地市场监督管理部门，具有对案涉举报进行处理的职权。
《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款规定:“市场监督管理部门应当自发现违法线索或者收到相关材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案、移送或者其他处理决定;特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准可以延长十五个工作日”。第二十一条规定:“市场监督管理部门作出立案、不予立案或者移送等处理决定的，应当自作出决定之日起五个工作日内，告知附有联系方式的具名举报人。不予立案的应当说明理由。按照本规定告知举报人处理情况的，可以采用电话等口头方式，也可以采用短信、微信、邮件、传真、信函等书面方式”。本案中，2021年9月2日，被申请人收到案涉举报件。被申请人经核查，认为某某公司不存在违法行为，于2021年9月8日作出不予立案决定，并于当日作出《回复函》（<余>市管函告字〔2021〕0909-1号），告知申请人处理结果。符合法律规定，并无不当。
《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款规定：“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形”。本案中，关于案涉食品是否对“谷物膳食纤维”需要定量标注问题，《<食品安全国家标准 预包装食品标签通则>实施指南》指出：当强调某种预包装食品“含有”某种配料或成分，需要进行定量标示，应同时满足两个条件：a)“特别强调”，即食品生产者通过对配料或成分的宣传引起消费者对该食品、配料或成分的重视，以文字的形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有一种或多种配料和成分；b）“有价值，有特性”。即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。一方面，案涉食品主要配料为藜麦谷物脆粒，其含有谷物膳食纤维属于常识范围，不符合“对人体有益的程度超出该食品一般情况所应达到的程度”和“具有不同于该食品的一般配料或成分的属性”的要求，即并非“有价值、有特性”，且案涉字样字号较小，与包装区分不明显，亦不构成“特别强调”。因此，案涉食品无需对“谷物膳食纤维”进行定量标示。另一方面，某某公司提供的检测报告亦显示案涉食品包装标签符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）标准要求。综上，被申请人对某某公司作出不予立案决定并无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定如下:
维持被申请人于2021年9月8日作出的对杭州某某公司的不予立案决定。
如不服本复议决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向杭州市余杭区人民法院提起诉讼（也可以向杭州市临平区人民法院提起诉讼）。
二○二二年二月十八日