开启地方法治建设先河

    依法治国是构建和谐社会的中心理念，法治环境是一座城市最重要的软环境，是城市可持续发展的制度保障。2005年，余杭区在全国百强县排名第十六位，人均GDP突破4000美元。加上二十年的普法、十年的依法治理，为建设法治余杭奠定了经济、文化、人文基础。为此，余杭在全国县级城市中率先提出了建设“法治余杭（城区）”，并于2006年初正式启动“法治余杭”建设。明确提出了“党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐”54字总体目标。

    为加快“法治余杭”建设进程，余杭区与浙大法学院课题组共同制订完成了《法治余杭评估体系研究报告》，并于2007年底通过了《“法治余杭”量化考核评估体系》论证。来自省内外法学界的专家一致认为，《“法治余杭”量化评估体系》开创了全国地方法治建设的先河，走在了全省乃至全国的前列，为各地的法治建设提供了参考依据，标志着余杭的法治建设进入了“质”的提升期。
    余杭法治评估体系是宏观概括和微观量化的结合，是静态测评和动态考察的结合，是政府力量和民间力量的结合，是量化标准和实践行动的结合，它本质上是一种制度创新。《法治余杭评估体系》由中共余杭区委以正式文件发布后，引起广泛社会影响。《人民日报》《高管信息》《半月谈》《暸望东方周刊》《光明日报》《法制日报》《经济日报》《解放日报》《浙江日报》等各大媒体均予以高度关注。《人民日报》《经济日报》《光明日报》均以内参的形式将余杭的法治评估体系情况报送有关部门和领导。中国社会科学院《法治蓝皮书》发表《法治量化评估的创新实践——余杭法治报告》。新浪、CCTV新闻网、搜狐、网易、新华网等众多网络媒体也密切关注余杭法治评估体系和余杭法治指数，并且从多个角度展开了讨论，理论界和实践界纷纷发表自己的观点和看法。

    司法部张苏军副部长到余杭进行专题调研并进行现场办公时说，余杭区大胆探索实践，率先推出法治量化考核评估体系，制定出台法治指数绩效机制，走在浙江乃至全国的前列，成为全国法治实践的试验田；法治指数要成为推进余杭法治的利器。他当场表示，确定余杭为司法部开展全国“创建法治城市、法治县市区”活动的联系点。对余杭的法治实践，中共浙江省委书记赵洪祝和省委常委、杭州市委书记王国平均批示肯定。王国平书记批示：肯定成绩，总结经验，按照赵书记要求推广余杭做法。

出台一个“法治指数”

    从2008年开始，余杭区正式应用量化评估体系这杆“标尺”衡量法治建设状况，使“法治指数”成为余杭发展的晴雨表。为确保“指数”的客观公正和公信力，余杭区委托中立研究机构进行数据收集、调查问卷和评审。共分为五个步骤进行。

    第一步  数据收集。2007年度法治余杭考评指标基本上是与法治状况有关的各项可量化的法律数据。如具体目标“全面推进依法行政，努力建设法治政府”下的考评指标“行政机关中法律专职工作人员达到一定比率，行政执法人员的持证率达到90％以上，每少一个百分点扣1分；发现不具备执法资格的人员从事执法活动的，每起扣3分;‘依法行政示范单位’创建覆盖面未达到100％的，扣3分；‘依法行政示范单位’达标数少于上年的，扣3分；没有“依法行政示范单位”的，加扣2分。”依据此考评指标，余杭2007年对于此项的情况是法制线上专职人员占比：71.6%，行政执法人员的持证率100%。“依法行政示范单位”从2008年开始全面创建。

    这些数据主要来源于各个单位的统计以及相关部门的核实，反映了余杭该年度的法治现状。虽然这些数据主要来自于政府内部自我测评的内容，难以直接转化成可计算的法治指数，但作为评审者打分的参考是较为合适并且具有可操作性的。

    第二步  人民群众满意度调查。人民群众法治满意度调查共发出1003份问卷。调查问卷内容包含九项，分别是：人民群众对党风廉政建设的满意度；群众对政府行政工作的认同度；人民群众对司法工作的满意度；人民群众对权利救济的满意度；人民群众的社会法治意识程度；群众对市场秩序规范性的满意度；人民群众对监督工作的满意度；群众对民主政治参与的满意度；人民群众对安全感的满意度。每项下设十个题目，题目设计均为单项选择题，以便于量化指标。每题满分为10分，总分设置为100分。

    问卷调查的结果是：人民群众对党风廉政建设的满意度得分为76.4分；群众对政府行政工作的认同度得分为76.4分；人民群众对司法工作的满意度得分为78.4分；人民群众对权利救济的满意度得分为77.8分；人民群众的社会法治意识程度得分为86.8分；群众对市场秩序规范性的满意度得分为71.4分；人民群众对监督工作的满意度得分为74.6分；群众对民主政治参与的满意度得分为74.4分；人民群众对安全感的满意度得分为76.4分。

    第三步  内部组的评估。内部评估者随机由党委、人大、政府及司法机构中直接参与法律工作的成员组成。评审组共向46位人员发出了邀请，其中有29位人员回复。在回复信件中，凡是出现空缺表格或者没有评分理由的信件，一律视为无效，无效信件共6封。剩余23封有效信件，根据回复时间的先后（以邮件上的邮戳时间为准）选出最先发出的20封信件，以此20封信件的评分和评分理由作为内部组评审的最终评分结果。

    第四步  外部组的评估。外部评估组是随机由非政府机关，同时不直接参与党委、人大、政府及司法机关法律工作的人员组成，如大学教授、企业家、新闻记者等人员。评审组共向50位人员发出了邀请，其中有30封回复。在回复信件中，凡是出现空缺打分或者没有评分理由的信件，一律视为无效，无效信件共2封。剩余28封有效信件，根据回复时间的先后（以邮件上的邮戳时间为准）选出最先发出的20封信件，以此20封信件的评分和评分理由作为外部组评审的最终评分结果。最终选定的20封有效信件的抽样人员信息如下：大学教授3位，高中教师4位，记者3位，企业家3位，律师3位，博士生2位，保险人员、银行工作人员各1位。

    第五步  专家组的评审和法治指数的计算。在对内部组和外部组数据采样的分析报告基础上，浙江大学、中国社会科学院、香港大学三家机构邀请了原全国人大常委、原中国政法大学校长、终身教授江平、中国社会科学院人权研究中心主任李步云教授、中国社会科学院法学所所长李林教授、上海交通大学党委副书记郑成良教授、中华人民共和国司法部研究室副主任王公义教授、中国人民大学法学院张志铭教授、国家统计局统计科学研究所研究室主任吕庆喆、浙江省人大法制委主任委员胡虎林、浙江工商大学校长胡建淼教授、浙江省高级人民法院副院长童兆洪、浙江大学光华法学院院长孙笑侠教授、浙江大学光华法学院林来梵教授、浙江大学光华法学院钱弘道教授等13位国内外有较高知名度和专业权威专家组成余杭“法治指数专家评审组”。

    专家评审组根据内外组的最后法治指数得分和分析报告，给余杭法治水平评分表打分，并对每一个条件的打分情况逐一作出书面说明，以保证指数的得出更具公信力。之所以增加专家组的评审，目的在于避免内部组和外部组评审出现法治评分不客观、不科学、不公正，而使得整个法治指数得分出现不合理的情况，同时专家组的评审更具有公信力，更能让社会群众所接受，而得出法治指数也更能客观、全面、真实地反映余杭区法治状况。

    在分别计算出内部评审组、外部评审组以及专家评审组三部分的最后法治指数得分后，结合群众满意度调查得分，专家组最后计算出余杭法治指数得分，并通过讨论评审得出最终的法治指数。

余杭法治指数三大特点

    采取第三方评估，数据采集客观公正

    调查坚持了实事求是和客观中立的原则，采取第三方评估，数据采集客观公正。这第三方是由法学专家组成的法治指数评审组。在内部组、外部组初评分的基础上，邀请了国内外有较高知名度和专业权威的法学家组成专家评审组。评审时，每一个评审成员先对于评审表中余杭法治的九个方面逐一做重要性判断打出权重值；然后结合参考数据和自己对余杭法治的实际观感，在表格上对法治的各个条件，由低到高予以一到一百分值的评分；此外，每个评审者对其就每个条件的打分依据，分别逐一作出书面解释，以增强结果的公信力。在收集好评审者提供的相关分数后，评审主体即可依相关模型进行指数的计算，充分科学地反映了余杭的法治水平。

   重视民意，让人民群众评政府

    整个评估过程充分考虑民意，反映民意。在发出的1003份人民满意度调查问卷中，选择了不同职业、年龄、文化程度的被调查者，调查范围遍及区域内的党政军工农学商等各种单位、火车站、汽车站、广场、公园、街头巷尾、店铺摊点、闹市乡镇以及居民家中等等，采取实地调查、电话访问和网上调查等方式，使这次评估活动具有较强的广泛性和群众参与性。一句话，余杭的“法治指数”是群众评估打分的结果，代表了余杭人民群众意愿。

    比重设计合理 充分反映“指数”的实际状况

    这次评估设计了人民群众满意度占整个指数的比重的35%，内部组的评分占17.5%，外部组的评分占17.5%，专家组的评分占30%。这样的设计比较全面、合理，可以防止分数出现片面。这次的评审活动不是以往的政绩考核，两者的方法、步骤、标准都是不同的。人民群众对法治的满意度反应的是法治的基本面相，内外组是根据大量数据对余杭法治的认真评估，专家组既根据大量数据认真评审，也对人民群众满意度、内外组的评估结果进行审视研究，并且把余杭置放在全国法治的大环境下进行比较，从而增加了客观性、准确性、前瞻性。评审出来的余杭法治指数充分反映了余杭的法治水平。指数表明，余杭的法治成绩是可喜的，但法治建设还任重道远。(记者 范建荣)