各镇人民政府、街道办事处，区直各单位：

《余杭区政府投资项目工程总承包实施意见》已经区政府同意，现予以印发，请认真贯彻执行。

杭州市余杭区人民政府办公室

2023年6月19日

余杭区政府投资项目工程总承包实施意见

为规范余杭区政府投资项目工程总承包活动，提升工程建设质量和效益，有效控制项目投资，根据相关法律法规，制定本实施意见。

一、制订依据

（一）本实施意见根据《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号）、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）、《公路工程设计施工总承包管理办法》（中华人民共和国交通运输部令第10号)、《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号)、《浙江省住房和城乡建设厅浙江省发展和改革委员会关于进一步推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展的实施意见》（浙建〔2021〕2号)、《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T 50358-2017）等文件制定。

二、适用范围、实施原则及部门分工

（二）本实施意见适用于余杭区政府投资项目工程总承包活动的监督管理。

（三）本实施意见所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目设计、采购、施工或者设计、施工阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

（四）工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。

工程总承包项目应严格执行基本建设程序，遵守政府投资项目管理的各项规定。

（五）成立余杭区政府投资项目工程总承包实施领导小组（以下简称“领导小组”），负责余杭区政府投资项目工程总承包实施推进协调事宜，负责工程总承包相关制度研究和采用工程总承包方式审核等工作。

区发改局负责项目审批并依据投资项目审批的相关法律法规履行相应监督管理职责，负责工程总承包费用审核，按规定负责组织项目工程变更方案、投资调整方案审查等工作，负责组织工程总承包方式、实施方案联审工作。

区财政局负责项目资金监管、项目工程预（结）算评审等工作，参与工程总承包方式、实施方案联审工作。

区审计局负责按相关法律法规对本实施意见执行情况进行审计监督等工作。

区住建局、区交通运输局、区林水局等建设行业主管部门依据相关法律法规和部门职责，负责行业管理和市场监管，负责项目招投标和建设监管等工作，参与工程总承包方式、实施方案联审工作。

三、项目的发包和承包

（六）建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择建设项目组织实施方式。

余杭区政府投资项目符合下列规模或技术条件的，可采用工程总承包方式实施：

1.房屋建筑工程

（1）一般房屋建筑：总建筑面积>50000平方米的大型房屋建筑，或建筑物地上层数≥20层，或设有单跨跨度≥36米结构，或设有8米及以上深基坑工程的复杂建筑；

（2）公共建筑：总建筑面积>20000平方米的大型公共建筑，或构筑物高度≥50米，或设有单跨跨度≥36米结构，或设有地下室3层及3层以上深基坑工程的复杂公共建筑及建筑面积﹥5000平方米的国际性活动为主或具有全国性意义的公共建筑；

（3）人防建筑:地下工程总建筑面积≥5万平方米的建筑及附建式人防建筑；

（4）抗震设防区特殊超限高层建筑；

（5）总建筑面积>400平方米高标准的古建筑、保护性建筑修缮；

（6）钢结构装配式建筑；

（7）单独立项的具有声学、光学等特殊要求的专业工程。

2.市政公用与公路工程

（1）道路:高架快速路、城市轨道交通（地铁、轻轨）、道路里程长度>1千米的城市主干道；道路里程长度﹥3千米的二级及以上公路工程新建、改建、扩建工程；

（2）独立桥梁工程:单跨跨度﹥150米或总长﹥1000米的桥梁，互通工程；

（3）地下工程:长度﹥1000米的隧道工程或基坑深度﹥8米的车站工程，综合管廊工程。

（4）城市供水:日处理量﹥15万吨的供水工程，或管径≥1.5米的供水管道工程或日处理量﹥25万吨的给水泵站；

（5）城市排水:日处理量≥10万吨的污水处理工程，或管径≥1.5米的排水管道工程；日处理量﹥15万吨的污水泵站、雨水泵站；

（6）城市供气供热:高压燃气管道；供热面积﹥150万平方米的热力工程；

（7）电力工程：总投资≥1亿元的10KV电力管道工程或35KV及以上电力管道工程；

（8）生活垃圾:垃圾系统工程及综合处理与利用、焚烧工程（填埋场工程：日处理量≥1000吨；焚烧厂工程：日处理量≥500吨）；

（9）其他:总投资≥1亿元的涉铁路、公路、轨道交通的穿越工程（桥涵、隧道）。

3.区级及以上专项计划、实施方案等，已明确可采用工程总承包方式的项目。

其他房屋建筑、市政公用与公路工程、水利、综合整治、景观绿化、布展及文物、遗址保护和开发等项目，拟采用工程总承包方式的，建设单位报区政府同意后实施。

（七）政府投资项目拟采用工程总承包方式实施的，按以下流程审核。

符合适用范围的项目，建设单位拟采用工程总承包方式的：

项目完成方案设计，建设单位按“三重一大”对是否采用工程总承包方式进行集体决策，征求上级主管部门（项目所属区级部门、镇街、平台（开发区、新城、国有公司等，下同）意见，分管业务区领导同意提交联审后，报领导小组办公室组织联审，通过后报领导小组副组长、组长审批。

确定采用工程总承包方式的项目，应提高初步设计深度,完成地质详细勘察，明确地下室基坑围护、施工交通组织等重大措施方案。建设单位应组织专家或委托专业机构完成初步设计文件咨询评估。

项目初步设计和概算批复后，建设单位编制工程总承包实施方案，方案内容包括项目基本情况、招标项目建设规模、建设标准、功能要求、进度要求、投资限额、建设管理、验收及交付标准、合同形式及主要条款等。项目涉及已明确使用单位等第三方的，需附第三方书面确认意见。

工程总承包实施方案由建设单位报上级主管部门初审。

领导小组办公室（区发改局）组织财政和住建、交通运输、林水等建设行业主管部门对工程总承包实施方案进行审查，必要时组织专家审查。按审查意见完成修改后的实施方案报区发改局备案。

编制招标文件，合理确定最高投标限价。建设单位自行或委托工程造价咨询单位按项目初步设计概算的编制方法及要求编制工程总承包费用，并报区发改局审核。建设单位应在批复项目概算和费用审定范围内，合理确定最高投标限价。

办理工程总承包发包手续，开展招投标及项目建设管理等工作。

其他项目，确需采用工程总承包方式的，建设单位按“三重一大”对是否采用工程总承包方式进行集体决策，征求上级主管部门意见，经分管业务区领导同意提交联审后，报领导小组办公室组织联审。联审后由建设单位报区政府常务会议审议，通过后开展项目设计、工程总承包招投标等后续工作。

具备公开招标条件的，建设单位应依法采用公开招标方式选择工程总承包单位或联合体（以下简称“总承包单位”）。

（八）政府投资项目应当在初步设计审批完成, 项目建设规模、建设标准、功能要求等条件明确后进行工程总承包项目发包。

工程总承包发包前应具备：

1.完成地质详细勘察，地下室基坑围护、施工交通组织等重大措施方案已明确；

2.初步设计文件和项目概算已批复；

3.工程总承包实施方案已经审查通过，建设单位已确定最高投标限价。

（九）建设单位和总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险。

建设单位承担的主要风险为：

1.主要工程材料、设备、人工费价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；

2.因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；

3.不可预见的地质条件变化造成的工程费用或工期的变化；

4.因建设单位提出改变合同约定建设规模、建设标准、功能要求、质量标准、建设工期或增加合同外工程、服务等导致合同工程费用或工期的变化；

5.不可抗力造成的工程费用或工期的变化。

上述风险由建设单位承担或共同承担。风险分担原则应在招标文件中载明，并在合同专用条款中约定。鼓励建设单位和总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。

建设单位应在招标文件中明确，总承包单位应严格按初步设计批复文件明确的项目建设标准、功能要求、投资限额等要求进行施工图设计并组织项目实施。对涉及按约定可由总承包单位自行调整或根据国家法律、法规、规范等相关文件自行设计的，招标时建设单位提供的工程可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等资料，仅供投标人投标时报价的参考资料，不作为合同价格调整的依据。

（十）政府投资项目工程总承包一般采用固定总价方式签订总承包合同，合同价格应在充分竞争的基础上根据总承包单位投标报价确定。工程总承包合同履行中，除合同约定可以调整的情形外，合同价格一般不予调整。

确因工程项目特殊、条件复杂等因素难以确定项目总价的，可采用单价合同、成本加酬金合同。

采用工程总承包的政府投资项目，建设单位应严格控制工程总承包合同总价，除国家政策调整、价格上涨、不可预见的地质条件发生重大变化等原因外，合同总价不得调整增加。

建设单位和总承包单位依据各建设行业主管部门制定的工程总承包项目计价规则，在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。

四、项目实施管理

（十一）采用工程总承包方式实施的项目，建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托项目管理单位，赋予相应权利，依照合同对工程总承包项目进行管理。结合设计文件核查需要，鼓励采用以项目管理+设计咨询+工程监理等其他服务方式的全过程咨询，以加强对项目初步设计、施工图设计文件的核查。建设单位在委托管理、咨询服务时，不得重复委托。

建设单位应按《余杭区政府投资工程项目建设单位内控管理办法》建立重大事项集体审议、工程变更监督管理、项目合同监督管理、项目资金使用管理、内部管理考核等内控管理制度。

（十二）总承包单位应当按照《建设项目工程总承包管理规范》建立与工程总承包相适应的组织机构和项目计划、设计、采购、质量、安全、合同等管理制度，形成项目设计管理、采购管理、施工管理、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源、无欠薪和生态环境保护等工程总承包综合管理能力。

（十三）总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，按合同配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。

（十四）鼓励采用先进工程技术进行优化设计，并依法应用于工程。对设计优化奖励措施，可由双方在合同中约定。

（十五）总承包单位应严格按初步设计文件要求或经批准的优化后方案进行施工图设计。设计时应将合同约定的建筑安装工程费作为最高限价，在其限额内进行设计，除合同约定调整情形外，超过限额的及修正调整的费用建设单位不得另行支付。

对技术较为复杂的项目，根据项目实际情况，施工图可分阶段设计。施工图分阶段设计方案应包含各阶段概算分析，经建设单位同意后实施。分阶段设计的施工图预算总额不得超过本阶段施工图涉及建设内容对应概算的总额。

总承包单位应负责工程设计的组织、协调、进度控制等所有相关设计工作，并负责对该工程的所有设计工作进行审查，对所有相关设计文件的正确性承担责任，即使建设单位做出了同意或批准，并不减少或免除总承包单位任何的责任和义务。

（十六）总承包单位在进行施工图设计时，应充分体现建设单位的要求，其成果文件应得到建设单位确认。建设单位应组织专家或社会专业机构对工程总承包项目施工图设计文件进行评估审查，并按相关规定进行施工图报批或备案。

技术特别复杂的项目，可以根据项目实际情况，分阶段审查施工图设计文件。

（十七）项目建设实施过程中，总承包单位应按审批后的施工图组织施工。

总承包单位在组织建设过程中需对设计进行调整的，应当在实施前告知监理单位和建设单位，涉及工程变更的，应按规定办理变更手续。建设单位认为设计调整不合理的有权予以否决。任何设计调整不得降低项目质量安全标准。

（十八）工程永久使用的大宗材料、关键设备和主要构件可由建设单位依法招标采购，也可由总承包单位按规定采购。采购责任应当在工程总承包合同中明确。由总承包单位负责采购的，总承包单位应按合同约定，将各项材料和设备的供货人及品种、品牌、技术要求、规格、数量和供货时间等报送建设单位批准。总承包单位采购活动应接受建设单位的监督。

（十九）总承包单位应自行组织实施项目设计和施工，不得将工程主体部分的设计、施工分包给其他单位。建设单位和总承包单位应当在合同中约定不得分包的内容。

总承包单位可以进行专业分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当由发承包双方依法招标确定价格。

总承包单位应将分包方案报建设单位批准后实施，分包单位确定后报建设单位备案。建设单位应加强对分包的监督与管理。

工程总承包管理费按合同约定由建设单位支付。除分包单位需使用总承包单位提供的水电、道路、脚手架、垂直运输机械等，按有偿服务的原则，总承包单位可向分包单位收取相应的总包服务费外，不得再向分包单位收取其他管理费。

（二十）总承包单位应当按照合同约定履行义务，不得将工程总承包项目转包。

（二十一）建设单位不得迫使总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或暗示总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或暗示总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。

总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，工程分包不能免除总承包单位的合同义务和法律责任，总承包单位就分包工程质量与分包单位承担连带责任。

总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。

（二十二）建设单位不得对总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得明示或者暗示总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

总承包单位对工程总承包项目的安全全面负责。总承包单位按照合同约定对建设单位负责，分包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。工程分包不能免除总承包单位的合同义务和法律责任，总承包单位就分包工程承担连带责任。

（二十三）建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。

总承包单位应当依据合同对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，确保工程按期竣工。

（二十四）工程符合竣工验收条件的，总承包单位应当向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。建设单位应当依法组织各参建单位进行工程竣工验收，并自工程竣工验收合格之日起15日内向行业主管部门备案。

总承包单位负责组织分包单位配合建设单位完成工程竣工验收。

（二十五）建设单位应当及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，以及总承包单位、监理单位等移交的工程资料，建立项目档案，并在工程竣工验收后，及时向档案管理部门移交。

总承包单位负责总承包范围内工程实施过程中的工程资料的审核、签署、整理等工作，并向建设单位移交相应工程档案资料。

（二十六）工程保修责任书由建设单位与总承包单位签署，保修期内总承包单位应当根据法律法规规定以及合同约定承担保修责任，总承包单位不得以其与分包单位之间保修责任划分而拒绝履行保修责任。

（二十七）实行工程总承包的建设项目，由建设单位、工程总承包单位（采用联合体的，可由负责施工的联合体成员单位，本条下同）及商业银行三方共同签订《建设项目工程款和工资款分账管理协议》。农民工工资专用账户开设在工程总承包单位。劳务分包单位或专业分包单位应当委托工程总承包单位代发农民工工资。

建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，按照分账协议约定按月足额将工资性工程进度款直接拨付到农民工工资专用账户，并监督农民工工资按月足额支付。建设单位应当会同工程总承包单位及时妥善处理农民工集体讨薪事件，并向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告有关情况。工程总承包单位对所承包的建设项目农民工工资支付负总责。因分包、转包等造成欠薪的，由工程总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。

五、项目投资管理

（二十八）政府投资项目采取工程总承包的，建设单位和总承包单位应当加强设计、施工等环节管理，确保项目建设地点、建设规模、建设标准、功能要求、建设内容等符合项目审批要求。

政府投资项目应严格执行概算控制预算的原则进行施工图设计，项目建设投资一般不得超过批复概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加概算的，按《余杭区政府投资项目管理办法》执行。

（二十九）建设单位、总承包单位应严格按初步设计批复进行施工图设计，不得擅自对项目建设规模、建设标准、功能要求、项目工期等进行调整。工程总承包合同确立后所发生的下列调整，应按规定办理变更手续：

1.因国家法律法规政策变化引起的合同价格调整；

2.改变合同约定建设规模、建设标准、功能要求、质量标准、建设工期或建设单位提出增加合同外工程、服务等引起的合同价格调整；

3.不可预见的地质条件发生重大变化造成的设计方案、施工工艺、施工组织等引起的合同价格调整；

4.不可抗力所造成的合同价格调整。

工程变更类别确定、审批程序按《余杭区政府投资项目工程变更管理办法》执行。费用按合同约定风险分担原则进行审批。

无特殊原因，未经变更方案审批部门同意，未按上述规定完成变更审批的，相关变更不得增加合同价款，并由建设单位对涉及的单位、个人，进行违约处理、责任追究。

总承包工程变更其他事宜参照《关于进一步规范EPC工程总承包合同工程变更有关事项的通知》（余发改〔2019〕80号）执行。

（三十）对本意见实施前已完成招投标或其他按施工图预算确定合同价格的项目，应严格按合同做好施工图预算的编制、送审及工程变更管理等工作。

施工图预算的编制与审核：

1.施工图预算编制应当与施工图设计同步完成。建设单位应在施工图审查后,三个月内将预算送审核部门审核,技术特别复杂项目，经审核部门同意后，最迟六个月内送审。总承包单位未在规定时间内完成施工图预算编制的，建设单位应按合同约定对总承包单位进行违约处理。

2.分阶段施工图设计，分次送审的施工图预算不得超过送审内容涉及的相应概算。

3.未办理工程变更等手续，送审施工图预算超过概算的，审核部门一般不予受理。

4.编制施工图预算应以经审批或备案的施工图为准。

5.施工图设计时，应采用有信息价的材料。确需使用无价材料的，应先报建设单位书面同意，确定材料送审预算单价。

6.施工图预算审核其他事宜按余杭区政府投资工程总承包项目财政评审相关管理办法执行。

对按施工图预算确定合同价格项目，相关合同价格调整需按前款（二十九）办理变更手续外，对施工图审查完成，合同价格确定后，发生的设计方案、工艺、材料与设备等调整也应办理工程变更手续。

（三十一）采用固定总价包干或按施工图预算确定合同总价并进行包干的工程总承包合同，在合同结算评审时，仅对合同价格调整部分进行审核，对工程总承包合同中的固定总价包干部分不再另行审核。评审和审计部门有权对包干部分是否按合同约定全部完成进行调查。

六、其他

（三十二）本实施意见自2023年8月1日起施行，原余政办〔2020〕4号《余杭区政府投资项目工程总承包实施意见（试行）》同时废止。

（三十三）对政府与社会资本合作的工程总承包项目，涉及的项目建设管理、投资管理等参照本实施意见执行。

（三十四）本实施意见不明确或与国家、省、市相关规定不一致的，按国家、省、市相关规定执行。区内相关文件已有规定与本实施意见不一致的，按本实施意见执行。

余杭区政府投资项目工程总承包方式审核表

注：本表适用符合适用范围的项目

政府投资项目工程总承包实施流程

余政办〔2023〕40号.wps