各镇人民政府、街道办事处，区直各单位：
为进一步推进余杭区医共体建设高质量发展，根据区委办〔2018〕56号《关于全面推进余杭区医疗卫生服务共同体建设实施意见》中提出的“距离区级医院较远、服务人口增长较快的社区卫生服务中心力争达到二级乙等医院医疗技术水平”的要求。区卫生健康局编制完成《余杭区医共体分院建设发展和服务能力提升规划（2020-2025）》，现予印发。
杭州市余杭区发展和改革局 杭州市余杭区卫生健康局
2020年9月16日
余杭区医共体分院建设发展和服务能力提升规划（2020-2025）
为进一步推进余杭区医共体建设高质量发展，根据区委办〔2018〕56号《关于全面推进余杭区医疗卫生服务共同体建设实施意见》明确提出的“距离区级医院较远、服务人口增长较快的社区卫生服务中心力争达到二级乙等医院医疗技术水平”的要求。通过着力提升基层医疗卫生服务水平，让群众小病、常见病能够在家门口得到解决，逐步实现分级诊疗的目标。综合分析医共体分院发展现状，结合国家、省市和我区相关文件精神，以“十四五”规划为契机，现制定余杭区医共体分院建设发展和服务能力提升规划。
一、规划制定背景
（一）发展背景
国务院《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》指出，到2020年，要基本形成“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式，对基层社区卫生服务中心的诊疗水平提出了更高的要求。社区卫生服务中心承担着疾病首诊、慢性病管理及康复等重要职责，是三级医疗保健网的重要一环。2018年底，浙江省提出了全面推进县域医共体建设的总要求，余杭区积极响应，快速推进，全区由5个区级医院作为牵头医院分别组建了五个医共体，20个镇街社区卫生服务中心全部纳入医共体成员单位管理。各医共体统一法人，实行“人、财、物、事”一体化管理。医共体建设结合新医改政策的出台，给基层医疗机构发展带来了机遇和挑战，其中提升基层医疗卫生服务能力是医共体建设可持续发展、建立分级诊疗制度的核心和关键。截至2019年底，全区医疗卫生机构共794家，其中基层镇（街道）社区卫生服务中心20家，社区卫生服务站174家，基本形成了居民20分钟卫生服务圈。全区拥有床位6819张，其中基层医疗机构3210张（含民营），基层全区每千人拥有床位1.70张。全区卫生技术人员11314人，其中基层6069人，基层每千人拥有卫技人员1.25人。
（二）发展成效
新一轮医改启动以来，我区按照“保基本、强基层、建机制”的基本原则和“人人享有基本医疗卫生服务”的工作目标，加大投入，完善政策，优化布局，逐步深化基层医疗卫生各项改革。
1.强队伍，提高基层医疗卫生服务能力。新一轮医改以来，我区基层医务人员队伍不断壮大，从2010年的1838人增加到2019年的2371人，增长了29%；大专以上学历从2010年的1073人增加到2019年底的2021人，增长了88.35%；2019年底，全科医生注册人数527人，达到每万人户籍人口4.54名。通过增加备案编制和政府出台卫生人才新政，不断加大人才引进和招聘力度，建立大学生定向培养机制和乡村医生退出机制，使基层卫生队伍不断年轻化；通过加大学习培训力度，不断提高基层卫生机构服务能力。
2.调机制，激发了职工工作积极性。2014年，通过调整运行机制，各中心在政府托底的基础上，可以将收支结余的70%用于职工奖励分配，区级层面又增加了“区级绩效考核奖”。收入待遇的提高有效激发了基层职工工作积极性。2019年，政府出台《关于完善公立医院投入政策 高质量推进医共体建设的实施意见》，进一步加大绩效激励力度，让基层分院在医共体建设中少了后顾之忧。
3.保基本，提升公共卫生服务水平。财政确保公共卫生经费足额按时下拨至基层医疗机构，资金做到专款专用。财政按签约居民每人每年108元安排签约服务专项资金。通过季度公共卫生工作考核和督查，不断提升我区公共卫生服务水平，特别是以前比较薄弱的健康档案、慢病管理、老年人管理水平得到了较大的提升。对60岁以上户籍老年人每年开展一次免费体检服务，将60-64岁户籍人口纳入了老年人管理服务对象。
（三）发展机遇
健康中国战略带来政策机遇。2016年10月中共中央、国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》明确提出，“共建共享、全民健康”，是建设健康中国的战略主题。核心是以人民健康为中心，坚持以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，把健康融入所有政策，推动人人参与、人人尽力、人人享有，落实预防为主，推行健康生活方式，减少疾病发生，强化早诊断、早治疗、早康复，实现全民健康。
国家医改政策带来发展机遇。国发〔2016〕78号《国务院关于印发"十三五"深化医药卫生体制改革规划的通知》明确提出，以常见病、多发病的诊断和鉴别诊断为重点，强化乡镇卫生院、社区卫生服务中心基本医疗服务能力建设。提升基层医疗卫生机构开展急诊抢救、二级以下常规手术、正常分娩、高危孕产妇初筛、儿科、精神疾病、老年病、中医、康复等医疗服务能力。强调完善基层管理和运行机制。强化基层医疗卫生机构法人主体地位，落实人事、经营、分配等方面自主权。
国卫基层函〔2018〕195号《国家卫生健康委员会、国家中医药局关于开展“优质服务基层行”活动的通知》及国家卫生健康委制定发布的《乡镇卫生院服务能力评价指南（2019年版）和社区卫生服务中心服务能力评价指南（2019年版）》，明确全国95%的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）要完成达标建设，达到推荐标准的乡镇卫生院（社区卫生服务中心），符合相关条件的，通过进一步加强医疗质量管理，可参加二级医院评审。可以看出，加强基层服务能力提升成为重点，预示着强基层时代真的要到来，基层医疗卫生机构将迎来大发展。
县域医共体改革带来行动机遇。县域医共体的指导思想是以人民健康为核心，优化资源配置，提升服务能力，打造管理、服务、责任、利益共同体，逐步构建整合型医疗卫生服务体系。争取到2022年，全区医疗卫生服务能力明显增强，资源利用效率明显提升，群众健康水平明显提高，基层就诊率达到65%以上，县域就诊率达到90%。实现资源整合、目标明确、职责清晰、能力提升的县域医共体管理机制。其中基层医疗卫生服务能力提升是医共体建设的重要内容，通过推进医共体改革实践，实现县乡医疗机构一体化管理，成为一家人，使优质医疗资源下沉成为新常态，促进基层服务能力和就医满意度两提升。
（四）面临的问题和挑战
人口增长过快带来发展压力。“十三五”以来，余杭区常住人口逐年增加，截至2019年底，杭州市常住人口主要数据公报显示，余杭区常住人口189.1万人，我区已经成为全市人口的主要增长区、聚集区。根据移动大数据显示，截至2019年底，全区实有常住人口为247.8万人。人口的快速增长，对医疗卫生资源供给带来巨大冲击。“十三五”规划目标中千人床位数、千人执业（助理）医生数、千人护士数分别为6.0、3.0、3.2（“十三五”规划常住人口全区按170万测算）。截至2020年6月底，三项指标分别为3.69、2.75、2.62。虽然近年来我区持续加大对医疗卫生领域的投入，尤其在医疗卫生基础设施建设项目、人才引培、医疗设施设备购置等方面明显提升，医疗环境明显得到改善。但医疗资源的供给仍然跟不上人口的快速增长。根据区发改局发布的《“十四五”时期余杭区人口变化与公共服务资源配置研究》成果，至“十四五”末，全区规划常住人口在330万人左右，床位数、医生护士数都存在巨大差距。如何有效弥补医疗资源供给缺口，进一步加强规划研究是目前面临的挑战。
基层医疗资源不足形成发展瓶颈。基层医疗机构主要职能是承担疾病首诊、慢性病管理及康复等基本医疗和基本公共卫生服务，是社区居民健康“守门人”。目前社区卫生服务中心普遍存在高水平全科医生少、医疗用房和设备不足、知名度缺乏导致患者就医意愿低等困境。全区20家社区卫生服务中心核定床位804张，但受限于医护力量不足、医疗技术水平不高等现状，真正能提供住院康复服务的只有3家中心。要实现分级诊疗，让群众能够放心在基层就医，需要突破瓶颈，在软硬件上同步提升。软件上，通过进一步深化医共体改革，引导区级医院优质医疗资源下沉，培养、合理使用合格全科医生，提升基层医疗服务能力。硬件上，通过对标二级医院进行提升改造，加强人员、医疗用房、设备等资源配置。面对问题与挑战，需要统筹规划，医共体总分院上下协同，为人民群众提供全方位全生命周期的卫生健康服务，才能真正当好人民健康的“守门人”。
二、指导思想、规划原则、发展目标
（一）指导思想
高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，深入贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记对健康中国的重要指示精神，抓住医共体建设重大机遇，坚持以基层为重点，坚持目标导向、问题导向，大力实施基层医疗卫生服务能力提升工程，补齐基层医疗卫生短板，强化政府责任，加大财政投入，优化资源配置，增加医疗供给，从根本上解决基层医疗卫生服务能力不足的问题，深入推进城乡、区域医疗卫生均衡发展，促进模式和运行机制持续完善，全面提升基层医疗卫生机构服务能力和水平，真正形成群众生病“首诊在基层、小病在基层、大病进医院、康复回社区”的医疗服务格局，不断提高城乡居民健康水平。
（二）规划原则
——坚持公益性原则：坚持基层医疗卫生事业的公益性，坚持政府主导，落实对基本医疗卫生服务领域的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。
——坚持需求导向原则：通过不断完善制度、扩展服务、提高质量，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务。
——坚持因地制宜分类实施原则：根据服务人口、软硬件条件及周边区级资源分布情况，实事求是，因地制宜，分类规划实施。
（三）发展目标
力争通过3—5年努力，全区基层医疗卫生服务基础设施条件全面改善，服务能力明显提升，服务格局科学合理，人民群众就近享有基本医疗卫生服务。到2025年，全面完成基层医疗卫生“补短板”任务，城乡、区域医疗资源配置不均衡和基层人才缺乏等瓶颈问题基本解决，基层医疗卫生机构服务能力整体提升，人才队伍整体素质显著提高，管理体制和运行机制更加科学高效。医共体分院和服务站全面达标，公共卫生服务及重大疾病防控能力显著提升，分级诊疗制度全面建立，全区基层就诊率达到75%以上，30%的社区卫生服务中心达到二级乙等医院医疗技术水平，60%的社区卫生服务中心达到“优质服务基层行”推荐标准，100%的社区卫生服务中心符合“优质服务基层行”达标建设要求，基本实现“大病不出区、小病在社区”目标。
三、主要任务
1.加强基层医疗卫生资源规划。以“十四五”卫生健康事业发展规划为契机，重点加强基层医疗卫生服务资源供给，优先保障基本医疗卫生服务可及性。2025年，按全区330万规划常住人口测算，基层医疗卫生机构每千常住人口床位数达到1.8张(含民营)。区内20家医共体分院（社区卫生服务中心）能力提升建设规划根据服务人口、软硬件条件及周边区级医院分布情况等分三类进行规划（附件1）：
A类：乔司、崇贤、星桥、余杭经济技术开发区、仁和、良渚、闲林街道社区卫生服务中心。
规划要求按照《医共体分院（社区卫生服务中心）二级医院提升改造技术标准》对上述医共体分院（社区卫生服务中心）在基础设施建设、科室设置、设备配置、人员配备等方面进行提升改造。硬件规模和医疗服务能力达到二级乙等医院医疗技术水平。
B类：南苑、仓前、五常、运河、瓶窑镇社区卫生服务中心。
规划要求参照《医共体分院（社区卫生服务中心）二级医院提升改造技术标准》，在医疗用房等硬件设施方面达到二级医院建设规模，改善群众就医环境。医疗服务能力达到“优质服务基层行”推荐标准以上。
C类：除上述医共体分院外，要求各分院充分利用现有医疗资源，结合属地群众医疗卫生服务需求，开展特色专科建设，各医共体牵头医院专家精准下沉，医疗设施、设备按需配备。医疗服务能力符合“优质服务基层行”达标要求以上，不断提升群众就医满意度和获得感。
2.明确定位健全临床科室设置。一是在临床科室方面，在《社区卫生服务中心基本标准》科室设置要求的基础上，至少设置传染病分诊点、内科、外科、妇科、儿科、口腔科、眼科、耳鼻喉科、血液透析科等专业科室中的5个二级学科科室，有条件的可设置部分三级学科科室。二是在医技等科室方面，至少设置医学检验科(化验室)、医学影像科、心电图室、西(中)药房。三是配备与开展的诊疗科目相应的设备，逐步实现服务同质化。到2025年，各分院能够开展与医疗机构能力相适应的一、二级手术。规范设置中医药诊疗服务区，建成1—2个特色专科。社区卫生服务站在分院的统一管理和指导下，承担行政村、社区范围内人群的基本公共卫生服务和普通常见病、多发病的初级检测、诊治、中医药服务、康复等工作。
3.充实基层医疗卫生人才队伍。加强基层医疗卫生人才的引进培养。主要是加大基层医疗卫生重点领域、紧缺专业、关键岗位的专业技术人才培养引进力度。一是足额配齐医务人员。根据服务人口增长、服务要求提高等，优化基层医疗卫生人才引进政策，加强医疗卫生人才引进力度，到2025年新招引各类基层医疗卫生人才500名。二是加大人才培养力度。持续开展基层医疗业务骨干培养项目，培养和储备一批深耕基层的全科医生，全科医生数达到每万户籍人口7.5人，公卫医师（含助理医师）达到每万户籍人口3人，大部分服务站按2医2护标准配置。同时，加大定向培养力度，培养熟悉本土情况的余杭户籍学生毕业后回社区从事医疗卫生服务工作。加强学历提升教育，力争到2025年基层卫生技术人员大专以上学历达95%以上。
4.不断提升基本医疗服务能力。一是提高门诊常见病、多发病诊治能力。提供一般疾病的诊断、治疗、康复、护理服务，鼓励结合群众需求建设特色专科，由医共体牵头医院负责统筹确定各基层分院特色专科发展方向，重点在急诊急救、常见病多发病的中西医特色技术治疗、慢性病康复护理等方面培育和扶植一批适合基层需求的特色服务项目。二是强化医共体内牵头医院对分院的技术支持。加强住院病房建设，合理设置床位，开设联合病房，主要以老年、康复、护理、安宁疗护床位为主，鼓励有条件的设置内科、外科、妇科、儿科等床位，开设家庭病床，不断提高病床使用效率。三是提高中医药服务和医疗康复能力。推广中医药综合服务模式，在医共体分院广泛推广和运用中医药适宜技术，为群众提供中医特色服务。四是加强医疗核心制度建设。以医疗质量安全为底线，落实医共体医疗质量安全核心制度，规范医疗行为，保障医疗安全，强化内部管理。五是实现行政后勤医技科室扁平化管理。切实发挥医共体牵头医院统筹管理职能，医共体内行政、后勤和影像、检验等医技科室全面施行扁平化管理，人员打通统筹使用，发挥人力资源最大效益，全面提高疾病诊断效率和质量。实现互联网+医疗，2025年底实现镇街社区卫生服务中心远程医疗全覆盖，逐步建立完善远程医疗运行机制。六是推进医疗服务同质化建设。根据《服务能力标准》和《评价指南》优化配置和使用诊断设备。根据功能定位、医疗技术水平、学科发展和群众健康需求，坚持资源共享和阶梯配置。加大对基层医疗卫生机构设备的提标扩面，形成区属医院和基层医疗卫生机构的设备同质化建设。对符合条件的服务站配置即时检测设备，促进服务站医疗诊断能力提升。
5.深化公共卫生服务能力建设。一是深化公共卫生“两员一团队”机制建设。发挥医共体公共卫生管理中心作用，在公共卫生“两员一团队”下沉指导服务基础，医共体内成立项目专管员，以网格化管理为抓手，实施“到底”、“到边”的服务管理格局。二是坚持问题导向和结果导向“填平补齐”。不断规范居民电子健康档案、稳步提升档案管理和使用水平，做好儿童、孕产妇、老年人、慢病（高血压、糖尿病）患者、结核病患者、严重精神障碍患者等重点人群的健康管理。严格执行疫苗的采购和配送程序，落实疫苗的冷链和追溯管理措施，提供安全、有效、规范的预防接种服务。强化传染病监测和防控工作，提高各类重大传染病疫情的早发现、诊断治疗和处置能力。三是以绩效考核为抓手取得工作实效。严格落实国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生工作，切实预防控制重大疾病和重大疫情。完善基层医疗卫生机构补偿机制改革方案，完善局端和院内绩效考核系统，以信息化考核落实绩效分配，进一步助推全区公共卫生服务水平，增强群众认可度。
6.做实做细家庭医生签约服务。一是持续加强签约服务团队建设。做实项目健康管理，明确牵头医院、分院建立慢病联合诊疗模式，显现传帮带作用，细化“医生助手-全科医生-专科医生”三级管理流程，完善医共体牵头医院专科团队与社区家庭医生团队联动工作机制，畅通分院与总院间专科咨询、会诊、转诊工作“通道”，为连续性闭环服务打好组织保障，为签约团队提供技术支撑，促进慢性病全程健康管理。二是优化流程设置助力规范管理。通过针对性的诊间健康管理，提高居民对社区门诊服务的感受度。以老年人、慢性病患者等重点人群为目标，以疾病管理和预防保健服务为切入点，开展门诊一站式服务建设，将主要生理生化指标监测、外周血管检测、外周神经检查、颈动脉超声检查、眼底视网膜检测等服务，纳入门诊护士工作站候诊期管理项目，丰富门诊服务内涵，提升社区卫生服务品质。三是探索互联网+医疗卫生服务。依托信息化手段密切家庭医生与签约居民联系，利用支付宝“健康余杭”小程序，通过手机客户端，提供在线预约、咨询、健康管理、慢病随访等服务。针对不同人群分类、季节特点、疾病流行等情况，定期精准推送健康教育资讯。探索人工智能、移动健康监测、健康医疗大数据等信息技术在基层的应用，运用信息化手段加强社区卫生的可及性和便捷性，提升居民对社区医疗卫生服务的依从性。
四、保障措施
1.加强组织领导。将基层医疗卫生服务能力提升纳入医疗卫生健康事业改革发展重点目标任务，逐级明确责任，统筹做好资金安排、项目落地、人力调配、推进实施等工作，确保工作落实到位。机构编制、发展改革、财政、规划、人力资源社会保障、卫生健康等部门要加强配合，在选址规划、征地拆迁、项目论证等方面加快步伐，集中力量重点突破，协同推进基层医疗卫生服务能力建设。
2.落实资金投入。切实落实政府办医责任，建立和完善政府对卫生投入政策。强化预算管理，统筹年度财政预算安排、上级财政转移性支付等多种资金，整合医疗卫生专项资金，盘活医疗卫生存量资金使用结构，着力强化经费保障。
3.强化医保支持。稳步提高基本医疗保障水平，完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策。推进DRG等医保支付方式改革。
4.严格考核评估。基层医疗卫生服务能力提升纳入医共体年度目标考核，逐级分解工作任务目标。建立第三方评估机制，对实施效果、群众满意等进行综合评估，根据评估结果进一步完善政策措施，不断提高工作质量和实效。
附件1：
医共体分院（社区卫生服务中心）能力提升建设分类规划一览表.doc
附件3：《医共体分院（社区卫生服务中心）二级医院提升改造技术标准》.doc
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